关于构建高校和科研院所内部控制体系的思考

柯秋胜

摘 要：内部控制是高校和科研院所的一项重要管理活动，是推进高校和科研院所改革发展的重要环节，也是高校和科研院所单位治理结构的基础。本文在分析目前高校和科研院所内部控制建设工作的基础上，提出构建高校和科研院所内部控制体系的思路，以期推动高校和科研院所内部控制工作进一步发展。

关键词：高校;科研院所;内部控制;体系建设

2012年，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），要求自2014年1月1日起在全国行政事业单位正式实施。2015年，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），阐述了行政事业单位全面推进内部控制建设的总体要求、主要任务以及保障措施，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。2016年，财政部印发《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号），以量化评价为导向，对行政事业单位开展内部控制基础性评价工作。2017年，财政部印发《关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会函〔2017〕3号），要求行政事业单位开展内部控制报告工作。编制内部控制报告已经成为行政事业单位的年度工作。

高校和科研院所作为我国培养人才、科学研究、服务国家、促进社会发展的主要机构，全面推进内部控制建设，建立健全内控体系，于高校、于国家均有着重要意义。

一、高校和科研院所内部控制建设的必要性

近年来，随着国家反腐的深入开展，高校和科研院所违纪违法案件频发，学术、科研经费、基建工程等领域时有触目惊心的事件发生。

多年来，我国对高校和科研院所建设投入大幅持续增加。然而，频发的腐败案件让我们逐步看到目前高校和科研院所暴露的管理问题。

高校和科研院所的管理不仅关系到科研经费的使用效率和资金安全，还关系到科研道德、学术风气和廉政建设。我们可以看到，高校和科研院所的管理和科研经费的使用问题，已成为较为突出的廉政建设问题，引起了国家的高度重视。

高校和科研院所腐败案件的频发，源于自身内部控制的薄弱或形同虚设，高校和科研院所的内部控制体系建设刻不容缓。内部控制是高校和科研院所的一项重要管理活动，是推进高校和科研院所改革发展的重要环节，也是高校和科研院所单位治理结构的基础。实施内部控制是建立健全高校和科研院所法人治理结构，强化科学决策机制的有效手段，也是保障财政经费高效运行的有效措施。实施好内部控制，建设完善的内部控制体系，保证高校和科研院所经济活动合法法规、财务信息真实完整，保障国有资产安全、保值增值，对于高校和科研院所促进廉政建设，全面防范风险，实现战略目标，提高内部管理和公共服务水平都有重要意义。

近年，我国科技投入持续加大，科技事业密集发力，产出了一批跨越式、历史性的重大创新成果。然而，我们也要看到，在不少高科技领域和方向，我们和世界一流科技强国仍存在着明显的差距，部分关键技术受制于人。作为我国科学研究的前沿阵地，高校和科研院所实施好内部控制，建设完善的内部控制体系，营造良好的科研道德和学术风气，规范高效用好科研经费，可激发广大科研人员的创新和创造活力，为我国科技事业发展注入活力，为科研创新提供有力支撑和保障，这也是我国科技创新发展、提高我国科技水平和建设世界科技强国的必然要求。

二、高校和科研院所内部控制建设的现状

1.内部控制环境较差、内控意识薄弱，内部控制动力不足

我国内部控制研究起步较晚，长期以来，高校和科研院所处于发现一个问题即解决一个问题的被动管理状态。即使在财政部印发《行政事业单位内部控制规范》多年后的今天，部分高校和科研院所领导仍然不知何为内部控制。在高校和科研院所内，普遍存在着以下几个内部控制认知误区。

（1）高校和科研院所管理者认为，内部控制将大大限制他们的权利，不利于领导工作的开展。部分高校和科研院所未制定领导班子议事决策程序，未建立相关议事决策机制，“一言堂”和拍脑袋决策想象广泛存在，甚至“三重一大”事项亦未明确认定。

（2）高校和科研院所管理者以及广大教学科研职工认为，内部控制将妨碍教学科研经济活动的开展。他们以为，内部控制将对经济活动设置层层防火墙，对关键风险点进行管控，导致教学科研经济活动的开展受到层层限制。

（3）高校和科研院所业务部门负责人认为，内部控制将增加工作量。经济活动的对口业务管理部门以为，内部控制使得他们必须介入经济活动的事前、事中以及事后管理，工作难度和工作量加大。

（4）高校和科研院所内普遍认为，内部控制即财务控制、财务部门控制或财务内部控制。高校和科研院所的广大职工以为，内部控制仅仅是财务或会计部门的工作，与其他部门和个人无关。内部控制局限于财务会计控制。

鉴于以上几个误区，使得部分高校和科研院所的內部控制工作开展非常缓慢。部分单位领导层思想观念陈旧、管理认知不到位，对内控的重视程度与内控建设的要求仍存在较大差距，内控牵头部门不明确，全员参与意识亟需提高。部分高校和科研院所内部权力的运行和制衡机制未有效建立。业务部门之间沟通不畅，配合不协调，部门职责界限不清，关键岗位职责不明确，业务处理流程不畅。内控建设资源投入有限，持续建设动力不足。部分单位制度建设不健全，没有制定完整的内部控制制度或手册，多项业务层面制度办法缺失、陈旧，或缺乏实施细则，内容过于笼统，可执行性不强。部分制度办法执行不到位，存在应付检查流于形式的现象。部分单位预算管理决策机制不完善，未充分发挥决策和监督作用，预算编制、执行环节管理薄弱。收入归口管理、票据管理不到位，收入催收机制不完善。采购申请、预算审核、采购方式及验收等管理程序缺失，审核、审批控制不严。资产、材料出入库管理不规范，资产处置审批存在漏洞，定期盘点制度未全面落实。科研项目未履行预算调剂程序，结题验收不及时，结余经费使用不规范。建设项目过程管理不严格，竣工手续办理不及时。成果转移转化收入分配奖励和约束机制不完善。合同归口管理不到位，缺乏对合同履行的跟踪管理。

2.内部控制风险评估机制缺乏，内控监督管理机制匮乏，内部控制系统（载体）不健全

开展内部控制工作必须先对单位的经济活动进行风险评估，高校和科研院所应建立定期或不定期进行风险评估的机制。当单位内外部环境发生变化，或者经济活动出现新情况、新问题时，也应重新进行风险评估。当前，部分高校和科研院所的内部控制风险评估机制不健全，不少单位由各业务部门组织落实本部门业务风险评估和流程梳理，抱着多一事不如少一事的心态，往往无法保证风险评估的全面、客观和准确，进而导致业务流程的缺失和内部控制措施的失效。

高校和科研院所应建立内部控制的自我评价和监督检查管理机制。通常，内部控制评价和监督检查管理的牵头部门为内部审计部门或纪检监察部门。由于缺少足够的专业人才，目前，高校和科研院所的内部控制评价机制缺失，监督检查管理主要集中于各级检查的问题发现整改上。

在信息化的时代，高校和科研院所均建立了信息系统，然而，由于各业务部门之间的信息系统独相对立未集成，这妨碍了各种内控信息的传递。内部控制所需要的各种智能化控制手段并未显现，主要业务的控制及流程亦未嵌入原先的信息系统。低效的内控信息化，加大了内控执行的阻力和难度。因部分高校和科研院所从思想上未重视内控信息系统建设，而不愿投入更多资金用于相关建设。

3.科研诚信制度亟待执行、违法违规成本有待加大、信息公开有待加强，内部控制体系有待进一步完善

多数高校和科研院所制定了科研诚信制度，规范了科研行为，但这些制度并未得到充分的贯彻和执行。在出现违法违规事件后，出于“家丑不外扬”、大事化小小事化了的心态，高校和科研院所通常都会低调内部处理。高校如果失去正义和原则，那科研诚信道德建设则无从谈起。

三、高校和科研院所内部控制体系构建的建议

1.完善高校和科研院所法人考核体系

就内部控制的组织内部环境而言，阿尔文.A.阿伦斯等（2013）指出，一个得到有效控制的组织的实质在于其管理层的态度，如果管理层相信控制是重要的，则组织中的其他人也将意识到这一责任并以有意识的遵守已经建立的控制作为回应，如果组织的其他人员相信控制并不是管理层们关注的重点，几乎可以肯定组织的控制目标将不可能得到有效的实现。常青等（2016）通过问卷调查指出，内部控制的效果与管理者能力联系紧密，90.48%的高校认为建立内部控制体系最关键的因素是单位管理者。

《行政事业单位内部控制规范》第六条明确规定：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”高校和科研院所法人对内部控制体系建设、体系的运行和监督管理方面应当发挥领导作用，承担总责任。首先是建立工作机制，确保工作机制的有效运行，要明确内部控制工作的责任部门，作为推进内部控制工作的牵头部门，同时要督促相关部门积极配合牵头部门的工作，发挥单位负责人统一领导和统一指挥内部控制工作的作用。同时，高校和科研院所法人应当对单位层面和业务层面主要业务的内部控制最终建立和最终有效运行负责。如果内部控制最终未能有效运行，则前期的内控评价、风险评估、流程梳理、制度建立等将毫无意义。

由于目前高校和科研院所对法人的考核内容多集中于科研进展与成果、招生与就业、人才引进与基础设施建设等，忽视了内部控制建设对高校和科研院所管理及体制机制改革的重要作用。鉴于高校和科研院所法人对内部控制开展的重要意义，有必要将内部控制建设纳入高校和科研院所法人考核的标准体系，将内部控制建设的水平与高校和科研院所的法人年薪直接挂钩。建议建立内部控制建设水平评价（评分）体系（系统），量化评价高校和科研院所的内部控制建设情况。可适当调整2016年财政部下发的《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》中的“行政事业单位内部控制基础性评价指标评分表”，结合每年度编制的内部控制报告，由高校和科研院所自行评分，再由社会中介结构和上级单位共同审核，确定高校和和科研院所的内部控制建设水平。最后确认的内部控制评价得分与高校和科研院所的法人年薪直接挂钩，最终的经允许发放的法人年薪为原核定年薪啄诓靠刂破兰鄣梅？100。例如，某高校原先经核定法人年薪为50万元，上一年度经审核的内部控制评价得分为80分，则实际法人年薪核定为50？0/100=40万元。对于内部控制评价得分60分以下的高校或科研院所，建议对其法人辅以其他行政惩罚措施。将内部控制建设纳入高校和科研院所法人考核的标准体系，与其切身利益息息相关，相信必定可以引起广大高校和科研院所法人对内部控制建设的足够重视。

2.完善内部控制的风险评估机制和载体设计

为全面、客观、公正地评估高校和科研院所面临的经济活动风险，有效应对内部控制缺陷，真实地反映高校和科研院所的内部控制基础水平，高校和科研院所应聘请专业的第三方社会中介机构参与风险评估工作。由第三方社会中介机构完成风险评估，一是因其比较专业，可较为全面发现高校和科研院所内部控制基础的薄弱环节和隐患之处;二是因其比较客观，可大大减少内部人员因素干扰，公正地反映单位和业务层面的各种经济活动风险，特别是可能产生重大风险涉及内部权力集中的业务和岗位风险。对于内部审计部门或纪检监察部门缺少专业财会人才的高校和科研院所，其进行的内部控制评价和内部控制监督也应聘请专业的第三方社会中介机构参与。高校和科研院所应建立常态化的风险评估机制，将单位经济活动风险评估和内部控制评价作为内部控制的周期例行性工作开展，采用多样化的风险识别与分析方法，强化对风险评估结果的应用，以促进内部控制体系的优化和完善。

此外，为强化内部控制，使内部控制流程高效运转，高校和科研院所的上级主管部门可统一部署内控信息系统，融合单位层面和各业务部门层面的风险点以及各自的信息化管理系统，一则打通单位内各部门的数据关卡，使得各项数据互联互通，整合减少人工、线下管理等操作，促进管理效率提升;二则有利于上级主管部门准确获得各二级单位的内控数据，方便监督检查;三则发挥群团优势和集体力量，可大大降低各高校和科研院所自行研究部署内控信息系统的庞大成本。当然，由于单位之间业务差异，统一部署的内控信息系统应预留个性化空间。

3.完善内部控制的体系建设

高校和科研院所应大力宣传内部控制政策文件，提高全体人员特别是广大教学科研职工的风险防范意识，组织开展内控工作业务培训，不断提升相关人员的水平，建设领导重视、人人参与、全面覆盖的内部控制环境。高校和科研院所应加强廉政与创新文化建设，营造遵章守法、廉洁自律、包容互赏的良好文化氛围。

高校和科研院所应加强自身科研诚信制度建设，建立科研信用体系。《社会信用体系建设规划纲要（2014―2020年）》明确指出要“加強教师和科研人员诚信建设;探索建立教育机构及其从业人员、教师和学生、科研机构和科技社团及科研人员的信用评级制度。”高校和科研院所应充分利用内部控制信息系统登记失信、违法违规行为记录，并且不避讳地利用各种平台加大违法违规信息公开和披露力度，加大失信和违法违规成本，让失信和违法违规者成为“过街老鼠”。

我国行政事业单位内部控制研究起步较晚，与国外及国内企业单位相比仍有一定差距，在控制环境、风险评估、控制活动等方面仍需进一步完善。新形势下，高校和科研院所全面推进内部控制建设任重而道远。

参考文献

1.阿尔文.A.阿伦斯.审计学.清华大学出版社，2013.

2.常青，沈友娣.高校内部控制规范的实施障碍与改进对策.苏州大学学报，2016（6）.

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（责任编辑：王文龙）