突破“瓶颈”努力提高地方立法质量

潘虹为

“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。”良法在前，善治在后。提高立法质量不仅是立法工作的重要环节，更是实现法治、推进全面依法治国的关键。

提高立法质量是实现良法善治的重要保证，是建设社会主义法治国家的现实需要，是推进全面依法治国的源动力。2018年9月14日，中共重庆市委第五次人大工作会议召开。市委书记陈敏尔对全市各级人大及其常委会提出了四个“新气象新作为”的要求，首当其冲的就是“在提高立法质量上有新气象新作为”。当前，地方立法数量逐年攀升，呈高速增长的趋势。另一方面，立法质量受重视程度却不充分，发展相对滞后，与新时代新要求存在一定差距。

立法数量与立法质量的不均衡，使得提高立法质量工作进入“瓶颈期”

近年来，提高立法质量受到广泛的关注和重视，逐步推动了立法工作从“粗放”到“精细”的转变，然而提高立法质量永远在路上。当前，立法数量与立法质量的不均衡，使得提高立法质量工作进入“瓶颈期”，主要存在以下几点问题。

越权越位立法现象和部门利益保护主义仍然存在。地方立法必须在国家立法的框架下进行。现实中，一些地方急于求成，将地方立法范围无限扩大，超越了地方立法权限，规定了一些本应由上位法规定的内容，或是直接与上位法冲突，越权越位立法。比如，有的地方权力机关制定的地方性法规规定了一些涉及犯罪、限制人身自由的内容，这是严重的越权立法，因为涉及到犯罪、限制人身自由的内容，地方性法规不能涉足。同时，地方立法过程中的部门利益保护问题，也会直接影响立法质量。实践中，少数地方政府部门缺乏全局观念、大局意识，追逐部门的利益得失，相互推诿责任，所立之法管理色彩明显、本位主义突出。这既严重损害立法工作的严肃性、公正性，又在一定程度上阻碍了经济社会健康良好发展。

重点领域立法滞后，存在立法空白。我国地方立法已经历过“遍地开花”“疾风暴雨”的阶段。在此阶段，在国家上位法的基础上，各地极速扩大立法数量，试图让各领域、各行业、各事务都有地方立法的足迹，但有时却失去深度和细致，也较少围绕地方实际去开展前瞻性立法，让立法工作时刻紧跟经济社会发展的中心工作，导致地方重点领域立法滞后，甚至出现空白。比如，在十三届全国人大常委会第四次会议上，栗战书委员长指出，要把大气污染防治法执法检查作为监督工作的重中之重。然而，当前大气污染防治法实施中仍存在几大问题，其中就包括配套性法规和标准的滞后，不少污染较重的地方没有制定地方性法规，执行的排放标准还停留在上世纪90年代等。重点领域立法存在滞后和空白，现有法律法规不能适应社会发展，让发展问题陷入无法可依的状态，让中央的重大决策部署无法落到实处。

立法人才不足、队伍建设亟待加强。当前立法工作对能力和技术的要求越来越高，部分地方立法队伍结构不完善、人才不充足，立法人员多从基层公务员遴选而来，缺乏立法经验，专门委员会兼职委员多、专职委员偏少，财政经济、城市管理、金融贸易等方面的立法人才普遍缺乏，科学选拔、考察和培养机制亟待完善，人才队伍已无法满足新时代立法工作的要求。

地方人大及其常委会应注重正确把握立法方向、立法节奏和立法过程，积极引导立法项目、立法内容和立法原则

提高立法质量是全面依法治国的前提和基础，也是法治的必由之路，那么立法质量“瓶颈”如何突破就显得尤为重要。重慶市人大及其常委会深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，在发挥立法主导作用、推进重点领域立法、加强立法队伍建设等方面进行了探索和实践。

充分发挥立法主导作用。在立法过程中，地方人大及其常委会应注重正确把握立法方向、立法节奏和立法过程，积极引导立法项目、立法内容和立法原则。地方人大及其常委会要在表达、平衡、调整社会利益等方面发挥重要作用。一是科学合理制定立法规划和年度立法计划，做好立项、起草、协调、审议工作，加强和改进立法论证、咨询、评估工作，增强统筹规划能力，确保地方立法工作有序开展。二是加强立法工作组织协调，明确立法权边界，明确职责分工，明确工作程序，防范化解部门利益和地方保护法律化。三是立法中的重大争议问题，地方人大要坚持早提出、早发现、早解决，为完善立法程序、保障法规顺利出台做好前期准备工作。四是在法规起草阶段要深入基层和一线调研，为法规的科学性、民主性打好基础。五是对于政府部门负责起草的立法项目，要提前介入、有效介入、深度介入，积极化解立法进程中的困难，监督立法项目的进展情况并适时提出改进意见和建议，善于发挥主导作用。另一方面，要充分认识到主导不等于一手包办，要尊重不同行业、不同领域的特点和规律，坚持“到位不越位”“补台不拆台”原则，发挥部门在立法中的重要作用和先天优势，形成党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的法规起草模式。

比如，市五届人大常委会立法规划涉及立法项目104个，涵盖我市经济、政治、文化、社会、生态等建设内容，统筹谋划我市立法工作，为编制年度立法计划提供了扎实的依据，推动未来五年地方立法工作在人大主导下稳步推进。同时，始终坚持综合性、全局性、基础性重要法规草案，由市人大专门委员会、市人大常委会工作部门组织起草等规定，有效发挥人大及其常委会的主导作用。

积极推进重点领域立法。全国人大常委会委员长栗战书在第24次全国地方立法工作座谈会上强调要“加强重点领域地方立法”，其中提到生态环境领域立法、社会主义核心价值观融入立法和民生领域立法三个方面。地方人大及其常委会要坚持重点领域立法先行，让法律法规成为党和国家真正需要、人民群众普遍依赖的行为规范，从法治上增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

一是加强生态环境领域地方立法。市人大及其常委会重视生态环境领域的立法工作，制定环境保护条例、节约能源条例、湿地保护条例等法规并充分保障实施。根据市五届人大常委会立法规划，还将做好湿地保护、长江三峡水库库区及流域水污染防治、节约能源、地质灾害防治等方面的立法工作。二是社会主义核心价值观融入地方立法。2018年3月，中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》。市人大及其常委会创制性地制定了《重庆市家庭教育促进条例》，倡导良好的家风，为家庭教育提供法律保障;制定了《重庆市志愿服务条例》，规范志愿者服务活动，将“奉献、友爱、互助”等精神融入地方立法。根据立法规划，市人大及其常委会还将对文明行为促进、公共场所控制吸烟等方面开展立法工作。三是加强民生领域地方立法。民生领域地方立法，能够让人民群众更为直观地感受到法律的温度，实实在在地提升获得感。根据市五届人大常委会立法规划，将通过制定或者修改物业管理条例、城市综合管理条例、公共文化服务保障法实施办法等与社会民生紧密相关的法规，将以民为本、立法为民、保障民生等司法理念融入立法实践中，立老百姓拥护爱戴的法，从而真正提高立法质量。

加强立法能力建设。加强立法能力建设，应当充分认识到科学立法、民主立法、依法立法的重要性，做到在立法过程中始终掌握，在能力建设中始终坚持。

科学立法要求立法队伍精准把握规律，在立法工作的各个方面都要保证科学性。市人大常委会在坚持科学立法的基础上，出台了关于地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范，增加需要开展论证咨询的重大利益调整事项的种类，规定法规起草、审议等环节责任部门开展论证咨询的手段和方法，从立法论证的角度出发，强调立法工作的科学性。

民主立法要求立法队伍要拓宽人民有序参与立法的渠道，多方面汇集人民呼声和意见，使立法工作增加认同度，使所立之法增强可操作性，真正体现民情、汇聚民意、集中民智。市人大常委会始终注重发挥人大代表的作用，鼓励代表积极提出立法意见和建议，既保障代表对立法工作的知情权、参与权和建议权，也可以不断提高立法质量，保障法规充分反映人民群众心声。同时，还可以探索建立基层立法工作站、民情联络点，畅通民意收集渠道，确保法规来源于人民、造福于人民。

依法立法要求立法队伍维护宪法法律权威、维护国家法制统一，确保地方立法工作始终在宪法法律的范围内进行，确保地方性法规符合立法权限和立法程序。市人大常委会坚持做到不盲目立法、不越权立法、不扩大立法，严格遵循宪法法律，在宪法法律规定的范围内开展立法工作。同时，对立法程序和权限严格把关，不让“带病”的法规进入审议，不让违反程序的法规进入审议，从源头上提高立法质量，让立法工作更上一层楼。（作者单位：重庆市人大常委会研究室）