浅析生态文明建设中地方环保部门的权责问题

黎明辉

[摘要]明确地方环保部门的权力与职责一直是十八大以来我国生态文明建设的重点与方向。然而，在如今的生态文明建设过程中，包括S市环保部门在内的地方环保部门的权力与职责不约而同地出現了“趋同”及“弱化”的现象，具体表现出环境管理以及环境执法的权责不合理的问题。为解决问题，我们需要采取积极的举措来推动形成合理的权责体系。这不仅需要地方政府的高度重视和推动，而且需要环保部门与其他部门之间的协调合作，从而使整个过程产生整体效应，而不是让它们条块分割、各自为政。

[关键词]权责问题;地方环保部门;生态文明建设;权责体系

[中图分类号]X322 [文献标识码]A

党的十八大以来，生态文明建设问题一直是人们关注的焦点。习近平指出，要“用最严格的制度、最严密的法治”保护生态环境，因此，明确地方环保部门的权力与职责，构建合理明晰的权责制度体系一直是我国生态文明建设的重点与方向。然而，包括S市环保部门在内的地方环保部门的权力与职责不约而同地出现了“趋同”及“弱化”的现象，具体表现在环境管理以及环境执法的权责不合理的问题。对环保部门在生态文明建设中的权力与职责问题进行研究，有助于增加与发挥它们在生态文明建设中的职能，以实现它们在生态文明建设过程中的科学合理的定位。

1    S市环保部门权责问题分析

1.1    环境管理的权责不合理

根据2015年实施的《中华人民共和国环保法》（以下简称“环保法”）的规定，地方政府有管理其所管辖区域的环境质量和水平的权力。但由于大部分地方各级人民政府没有对其环境管理权作更深入的细分，没有相应地赋予其所领导的地方环保部门该有的环境管理权，这就容易导致地方环保部门在环境管理期间出现分工不明确、职责不明的问题，导致无法及时有效地对环境管理行为作出决策。如今，社会大众普遍认为，环境管理的职权是由地方环保部门掌控的。但事实上，作为地方政府的一个职能部门，环保部门的确需要承担保护及管理本区域大气、土壤、水源等种种职责，但最重要的环境管理的决策权通常把握在上级人民政府手中。根据《环保法》规定：地方污染物排放标准、地方环境质量标准划定权以及批准环境保护规划实施的批准权等权利的掌控者是地方人民政府。由此可见，包括S市环保部门在内的地方环保部门在环境管理方面的实际权力是十分有限的，地方环保部门在一些关于地方污染物排放标准、地方环境质量标准划定以及批准环境保护规划实施等重要的环境管理领域内是没有决策权的，这样容易弱化它们对地方违规企业的统摄力，造成很多企业主体在生产上存侥幸心理。地方违规企业通常不会惧怕这种中国式的环境管理模式。一旦出现环境问题，社会大众和政府往往只会把责任归到环保部门头上，让环保部门屡背“黑锅”，成为“替罪羊”，这是不合理的。

1.2    环境执法的权责不合理

环保部门作为依法管理环境的机构，按照相关法律法规的规定，在环境执法上负有收取该地区企业排污费用的职责。环保部门可以对未在规定期限内缴纳排污费用的企业，采取责令停产、限期治理等执法手段，但没有关停企业的权力。相关法律法规规定：“排污者应当从接到《排污费缴纳通知单》当天起的7日内，到规定的商业银行填写‘一般缴款书缴纳其排污费。排污者在规定的时间内没有全额缴纳其排污费的，由收缴部门责令其在有效期限内缴纳，并自滞纳当日起加收2‰的滞纳金;逾期拒绝缴纳排污费的，处以应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报有批准权的人民政府批准，责成并命令其停产停业整顿。”环保部门作为依法管理环境的机构，有征收排污费用的责任，但对一些明显性质恶劣、严重污染环境的企业却没有直接关停的权力，容易导致环保部门威慑力下降、执法不严及“寻租现象”等问题的产生。同样地，S市环保部门对一些性质恶劣、严重污染环境，在规定期限内需要缴纳排污费用的企业，只有责令其缴纳费用的权力，却无强制其关停的权力。换句话说，这类企业即便拖欠排污费用，纵使存在严重污染环境的行为，在没有接到上级政府的命令的这段时间内也能照常生产，这是极其不合理的。

2    推动形成合理的权责体系的对策思考

地方环保部门合理的权责体系的形成，不仅需要地方政府的高度重视和推动，而且需要环保部门与其他部门之间的协调合作。因此，针对如何推动形成合理的权责体系的问题，有如下建议：

2.1    转变经济发展思维，坚持生态优先和“两手抓”原则

改革开放以来，我国的经济发展思维一直是“以GDP论英雄”的发展思维。在这种思维下的经济发展模式是非集约型的发展模式，这种模式最为明显的特征是高污染和高消耗，这就导致了我国经济社会在加速发展的期间，仍然伴随着生态破坏、资源短缺和环境污染等生态问题的产生，造成了经济社会与生态环境的激烈矛盾冲突，而这些都将严重制约我国经济社会发展。针对这一现状，习近平指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”习近平强调在地方发展的过程中，要协调推进经济建设与生态保护事业的发展。倘若经济建设与生态保护二者真要舍一，要宁愿舍弃经济而保护生态，因为“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。”因此，包括S市公务人员在内的地方公务人员必须深化认识、转变观念，树立正确的政绩观，转变过去单一的“以GDP论英雄”的发展思维，坚持生态优先和“两手抓”原则，切实推进生态文明与经济社会协调发展，充分让“绿水青山”带来源源不断的“金山银山”。

2.2    完善法制体系，理清权责关系主体

健全的法律制度体系，是促进生态文明建设的重要基础。我国2015年1月1日开始实行的《中华人民共和国环保法》极大地推动了我国生态文明的法制建设，但法律存在着不足之处，如没有明确分析和厘清该法与同样旨在保护自然资源的《森林法》、《农业法》等法律之间的关系，缺乏明确环保部门在生态文明建设中的地位与作用等。因而，还要继续加大环境立法的力度，制定与生态文明建设相适应的法律法规，理顺各种权力主体和责任主体的不同关系。S作为有地方立法权的地级市，应结合其自身发展特点与环境因素，严格按照“宜精不宜多、宜细不宜粗”的要求，制定出适用于地方生态文明建设的法律法规。S应当在立法上赋予地方环保部门便于进行环境管理及环境执法的权力，并进一步明确地方环保部门的职责，综合制定出高质量、可操作性强的法律法规，为地方生态文明建设提供法制保障。

2.3    深化体制改革，形成环保合力

生态文明建设是一项系统工程，既需要理清环保部门和政府各职能部门在生态文明建设中的权责配置问题，使它们各司其职，还需要环保部门与其他部门之间的协调合作，从而使整个过程产生整体效应，而不是让它们条块分割、各自为政。国务院于2013年3月10日发布《国务院机构改革和职能转变方案》，开辟了大部制改革的新时代，在国家行政体制改革的新形势下，地方政府要切实解决各部门职能交叉、权责不明等问题。在此背景下，S市可以把污水处理、供水和排水等水质水量的职责明确归属于水务局;把森林資源、园林绿地、生态保护区等方面的治理归国土规划部门管理;明确环保部门的工作重点是部署和监管等方面的内容，做好各项环境保护规划，加强对产业发展的引导和对企业的日常监管。细化与整合地方政府各部门的职责与权力，有利于使各部门和单位形成环保合力，实现各部门和单位目标的一致性，促进区域生态文明建设。

2.4    借鉴国外经验，创建新型权责管理体系

我国生态文明建设晚于其他发达国家，在立法和管理体制上，发达国家有着更为成熟的经验可借鉴。因此，我们必须积极借鉴国外成功的经验，结合我国的具体国情，以创建新型的权责管理模式。比如，在生态文明制度建设方面，日本走在了世界的前沿，它建立了一套自上而下的循环经济战略和制度体系。在这个管理体系中，不仅明确了地方环保部门的权力与职责，而且明确了社会各主体的责任与义务，使各行为主体能够有条不紊地进行生态文明建设。另外，在河流流域治理方面，美国等发达国家实行的是流域治理制度，每条河流都有专门的治理机构，并明确了其权力与职责，使治理更有针对性。而我国实行的是区域管理，就是每个行政区负责管理自己行政区域内的河段，其缺点是显而易见的：我国目前区域间生态环境方面的合作条件尚未成熟，而河流分段管理容易拖了效率的后腿，往往造成良莠不齐的治理效果。因此，这些经验，都可成为S市创建新型权责管理体系的宝贵财富。

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