乡村振兴战略下广西边境民族地区实现乡村治理有效研究

朱华丽

摘 要：治理有效是乡村振兴的基础。广西边境民族地区乡村是多民族聚居地区，也是贫困地区、革命老区，生态多样而脆弱，乡村治理面临着组织、发展、文化和激励等方面的困境。进一步加强边境民族地区乡村基层党组织建设，坚持改革创新，积极探索民族地区乡村治理新机制，强化民族地区乡村治理的生态环境保护功能，发挥乡村文化的治理功能，充分调动各方面积极性，形成合力共同推进沿边民族地区乡村治理，是边境民族地区乡村实现治理有效的可行路径。

关键词：乡村振兴;边境民族地区;乡村;治理有效

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.01.018

[中图分类号]D422.6     [文献标识码]B  [文章编号]1009-0339（2019）01-0094-06

党的十九大报告明确提出，要实施乡村振兴战略，这是新时代决胜全面建成小康社会的重大举措，也是未来一段时期做好农村工作的根本遵循。乡村振兴的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。乡村振兴，治理有效是基础，在全面深入实施乡村振兴战略背景下，如何因地制宜，探索打造边境民族地区乡村共建共治共享的现代乡村治理格局，推动实现稳边固边和兴边富民，实现边境民族地区乡村振兴，对我区深入贯彻落实“三大定位”新使命，推进壮美广西建设具有重大的意义。

一、乡村治理有效辨析

（一）从“管理民主”到“治理有效”

“管理民主”是在党的十六届五中全会提出的社会主义新农村建设的总要求之一。管理民主，体现的是一种方式，突出的是“管”，是一种自上而下的方式，从语境上看，管理的对象，也就是乡村的主体——农民处于一种被动的地位。乡村振兴战略提出的“治理有效”，突出的是“治”，是乡村各类主体全面的参与，突出了“共建共治共享”的理念，是现代政治文明的集中体现。因此，治理有效涵括的内容更为广泛、立意更加深远，是目标与内容、结果与过程的有机统一，充分体现了以人民为中心的发展思想和增强人民群众获得感、幸福感的工作追求。从社会主义新农村建设“管理民主”到乡村振兴战略“治理有效”提法的转变，其内在逻辑类似于从“全面建设小康社会”到“全面建成小康社会”的转变，折射出我们党在新时代带领中华民族实现伟大复兴的历史担当，更体现出我们党推进乡村全面振兴战略的信心和决心。

（二）治理有效在乡村振兴中的地位

乡村是国家治理体系的“神经末梢”，也是攻克治理能力现代化的难题所在。作为农民世代居住的地方，乡村既是农村社会利益冲突和矛盾的源头，也是利益关系协调和社会矛盾化解的关键一环。《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确指出，乡村振兴，治理有效是基础。这包含有三个层面的意思：一是乡村有效治理是建立国家现代治理体系的基础，乡村治，百姓安，国家稳。虽然城镇化进程加快，但我国仍然是一个农业大国，农民人口仍占多数，乡村治理的好坏决定着我国社会的发展、繁荣和稳定[1];二是乡村有效治理是推进乡村振兴的基础，有效的治理是乡村发展的保障，只有有效的治理，才能凝聚人心，激发活力，统筹推进，没有有效的乡村治理，各项政策就难以落实，各项措施就难以推进，就难以实现农业强，农村美，农民富;三是治理有效本身也是一个基础性的目标，治理有效，意味着稳定安全的环境，便捷通畅的参与渠道，及时高效的应急措施，全面完善的保障机制，治理有效本身就是乡村振兴的应有之义。

（三）乡村治理有效的目标要求

有效的社会治理体系，包括治理的结构、功能、方法、制度、运行的有机统一和协同作用发挥。乡村治理有效，一是乡村治理结构完整，包括基层党组织、村民委员会、专业合作社、宗族、村民、社会媒体等各主体各层面的积极参与并发挥作用[2]。二是乡村治理功能有效发挥，包括及时动员和组织，进行有效的监管，服务职能的发挥和各类要素的合理配置。三是乡村治理制度健全完善，包括各类规章制度、村民规约以及激励、奖惩制度和协作机制的建立和完善。四是治理方法多样，能够结合不同的治理需求，综合并且灵活运用法律、行政、经济、道德、教育、协商等多种方法途径实施治理[3]。五是治理运行顺畅，不管是自上而下，自下而上，还是横向互动，均能够畅通无阻，确保沟通及时有效，紧密衔接。实现乡村治理有效，就是要健全乡村治理机构，完善治理制度，创新运用治理方法组合，推动实现治理高效运行，有效实现治理功能和目标。

二、广西边境民族地区乡村治理面临的困境

广西边境民族地区乡村集少数民族集聚区、革命老区、贫困地区、生态功能富集区于一体，社会生态多样，治理形势复杂。乡村治理除了面临一般乡村普遍存在的基础设施落后、产业薄弱单一、村民文化素质较低、封闭落后、村庄空心化等难题外，还面临着更深层次的治理困境。

（一）组织困境

动员和组织，是一切治理功能有效发挥的基础。边境民族地区乡村治理面临的组织困境主要是如何正确处理土地承包经营制度下相对独立的农户与乡村集体之间的关系问题。一方面，广西边境民族地区山多平地少，农村土地多是零散地块，难以规模化、机械化经营管理，分散化的家庭经营造成农户之间经济关联减弱，加之就业谋生渠道增多，使农民对组织和集体的依存度降低，致使乡村组织动员能力减弱。另一方面，边境民族地区一些乡村基层党组织建设不力，党的领导作用弱化，乡村治理中基层党支部的战斗堡垒作用没有充分发挥，也导致组织动员能力不强。這其中有几个方面的原因：一是对乡村基层党组织建设重视不够，一些沿边民族地区乡村党支部出现“虚化”倾向，存在政治理论学习走过场，“三会一课”落实不到位等问题;二是因青壮年劳力大多外出务工，边境民族地区部分乡村党组织党员老龄化明显，笔者在位于中越边境上的防城港市防城区峒中镇某村走访调研时了解到，该村21个村民小组，1 770多村民，党员39名，其中40岁以下党员仅1人;三是监管不足导致一些乡村党员干部发生变质，如广西自治区纪委通报的一系列扶贫领域腐败和作风问题案例，涉及多名乡村党组织书记，有的甚至沦为“村匪村霸”。

（二）发展困境

发展是解决乡村问题的关键，乡村问题也只有通过不断的发展才能解决。边境民族地区乡村治理面临的发展困境主要是日益迫切的发展需要和发展能力不足、发展速度不够快之间的矛盾。一方面，人才、资金、信息等各类发展要素加速向城市集聚，乡村环境相对封闭、基础设施落后，还面临信息鸿沟的挑战，自身的内生发展能力明显不足。另一方面，虽然乡村一直在发展，但在城市化加速推进背景下，相较于城市的快速扩张，乡村确实显得“衰败”了，而这又反过来加速乡村精英向城市流动，尤其是边境民族地区农村，发展缓慢，自然环境又较为恶劣，对年轻人来说更加没有吸引力。第三个方面是如何正确处理生态环境保护和经济发展的关系问题。2018年中央环保督查组到广西开展环保督查“回头看”时反馈，某些生产工艺设备十分简陋、无任何环保措施的非法冶炼窝点就坐落在乡村青山绿水之间。这些非法冶炼点对环境造成严重污染却能长期存在，固然有村民环保意识、法律意识淡薄的因素，但主要还是由于盲目追求短期经济利益造成的。另外，利用生态资源开发乡村旅游，也带来了边境民族地区乡村的“公地悲剧”。村民们开的农家乐风景优美，花果飘香，而农家乐周边的旅游垃圾、生活垃圾却没有得到及时处理，生活污水直接排放到村边小河造成污染。广西边境民族地区是我国西南地区重要的生态屏障，在生态环境保护硬约束之下，如何把边境地区乡村的绿水青山变为金山银山是边境民族地区乡村治理亟待解决的问题。

（三）文化困境

乡村是中华文明的基本载体，乡村振兴离不开乡村文化的振兴，乡村治理离不开传统乡土文化的传承、发展、繁荣问题。边境民族地区乡村治理面临的文化困境主要是如何正确处理乡村民族传统文化和现代城市工业文明之间的关系问题。广西在600多公里边境线上分布着壮、瑶、苗、侗等多个少数民族，在长期发展过程中，各民族共同创造了瑰丽多彩的特色民族文化。但是，随着现代城市工业文明的不断崛起和传统农耕社会的逐渐衰落，乡村民族文化逐渐衰微。城市化进程加快，乡村精英流失加剧了现代城市工业文明对乡村民族传统文化的侵噬，也加剧了两者之间的对立和冲突[4]。在传统价值理念不断受到现代文明冲击，新的乡村文化尚未发育成熟的今天，一些边境民族地区农村出现了信仰真空，封建迷信、聚众赌博死灰复燃，屡禁不止。让乡村民族优秀传统文化重新焕发出新的生机与活力，延续乡村文化血脉，守住精神家园，是新时代乡村治理的重要任务之一。

（四）激励困境

在乡村利益格局加快调整，农村价值观不断变迁背景之下，有效的激励才能激发乡村治理各类参与主体的积极性和创造性，有效的激励才能带来乡村振兴的内生动力。边境民族地区乡村治理面临的激励困境主要是如何正确处理精准扶贫实施之下政府帮扶和农户主观能动性发挥的关系问题。随着国家精准扶贫战略的深入实施，边境民族地区乡村在人、财、物等方面得到了国家更多的支持，这对边境民族地区乡村产业发展、脱贫致富、环境整治等至关重要。但这只是强化了国家对乡村的一元化治理主体，而乡村多元化的治理发展相对缓慢，乡村自治有可能相对弱化;同时，随着帮扶力度加大，部分村民对国家补助形成了依赖，自力更生的精神劲头日渐减弱，等、靠、要的思想不断抬头[5]。村民自治是乡村善治的内在动力，在新形势下应如何合理界定治理边界，进一步激发各相关主体的积极性和创造性，激活边境民族地区乡村治理有效的内生动力，还需努力探索。

三、部分先进地区实现乡村有效治理的主要经验

2014年以来，围绕改善乡村治理机制问题，浙江绍兴、广东清远、江苏常熟、四川眉山、湖北秭归等农村改革试验区从基层党组织建设、村民自治等方面开展乡村治理改革创新和试验，探索出了一系列较为成功的举措，主要经验有以下几个方面。

（一）强化党的领导作用发挥

加强乡村党支部建设，让基层党组织扎根群众，发挥党员先锋模范作用。如广东清远市在行政村一级成立1 013个党总支，在村小组一级成立9 707个党支部，强化乡村党组织服务职能;湖北秭归县在2 055个村落组建了1 256个党小组，实现了党组织在村落范围内全覆盖。

（二）充分发挥村民自治作用

制定科学的决策程序，提高村民决策参与度，使村级决策更加民主科学，让“举手表决”变成“制度表决”。2014年以来，浙江省丽水市莲都区黄村乡创新实施“阳光民主票决制”，在村级党组织领导下，凡是村级重大事务、与农民群众切身利益相关的事项，以及重大项目建设，都按照党员群众建议——村党支部会提议——村“两委”会商议——村民代表会议或村民会议决议的程序进行决策，得到党员群众的高度认可，各项决策村民知晓率高达98%，满意率达90%以上。

（三）科学划分乡村治理范围

针对部分行政村管辖范围过大，自然村村民难以直接参与自治等问题，对乡村治理范围进行科学划分，适度缩小自治单元，使村民自治真正落地。如湖北秭归县将186个行政村1 152个村民小组划为2 055个自然村落，治理服务半径减少44%，提高了服务效率[6]。广东清远针对乡村宗族认同感十分强烈的特点，将“乡镇——行政村——自然村”调整为“乡镇——片区——自然村（村民小组）”，在村民自愿前提下，依据财产联系、血缘关系等，以一个或若干个自然村为单位，设立村委，推動村民自治，极大激发了村民参与的积极性。

（四）发挥乡贤作用

积极培养乡村自治能人骨干，推动乡村精英参与村庄治理。如浙江绍兴市柯桥区在镇一级建立乡贤联谊会、村一级建立乡贤参事会，充分发挥乡贤精英参与乡村治理的作用。浙江仙居县则启动乡贤统战工作，全县20个乡镇街道均建立乡贤联谊会，并分别成立了126支乡贤助推乡村振兴行动服务队，汇聚乡贤3 650多名，在吸引投资项目、帮助调处各类社会矛盾纠纷、参加公益事业等方面发挥了显著作用。

（五）树立道德规范

重新发掘传统村规民约在乡村治理中的独特作用，推动村民共商建立村规民约条例，加强道德教化和约束。如江苏常熟、四川成都等地鼓励乡村在共同商议的基础上建立村规民约，向乡村群众推崇诚信、友善、和睦、互助等核心价值观。浙江绍兴市柯桥区则充分发挥乡贤精神标杆作用，向村民推行诚信、友善、和睦、安康等价值观，传播正能量[7]。

（六）加强乡村公共服务供给

在行政村一级全面建立社会综合服务站，实现县、乡、村三级综合服务平台无缝衔接，完善乡村服务体系[8]。如广东清远市所辖的英德市金牛镇按照就近原则，划定片区成立社会综合服务站，推行“一站式”代办服务，免费代办8大类108项党政公共服务事项，切实解决服务群众“最后一公里”问题。

从上述经验可以看出，通过结合当地实际和传统，进行一系列制度创新，加强乡村党组织建设，注重发挥党员先锋模范作用，提升村民自治参与率和积极性，充分发掘乡村传统文化的积极作用，推动乡贤作用发挥，加强乡村公共服务供给，是实现乡村善治的有效途径。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，农民收入水平提高之后，农村公共事务的协商合作水平也随之提升，一些过去难以达成的公共事务协议，在经济发展水平提升之后也变得容易达成了。这些经验做法，大多来源于经济较发达地区乡村治理的探索和改革创新，但对边境民族地区乡村来说，也有一定的借鉴意义。

四、广西边境民族地区实现乡村治理有效的着力点

当前，我国已进入全面建成小康社会的决胜期。乡村是全面建成小康社会的短板，也蕴含最大的潜力和后劲。广西边境民族地区乡村要实现与全国同步全面建成小康社会，任务异常艰巨，在乡村治理上必须更加坚定信心，坚持改革，坚守文化，不断探索，积极学习，大胆创新，走出一条善治之路，推动本地区乡村实现全面振兴和跨越发展。

（一）加强边境民族地区乡村党组织建设，充分发挥党的全面领导作用

习近平指出，办好农村的事情，关键在党。推动提升边境民族地区乡村治理水平，关键是要将边境民族地区乡村的党组织建设成为推动发展、带领农民致富、团结群众、维护农村稳定的坚强战斗堡垒，为乡村振兴提供最坚强的组织保障和政治保障。一要配足配强基层党组织领导班子，组织开展村屯党支部书记轮训活动，加強党性修养、理论知识、业务能力等方面的培训，切实增强组织领导力。二要加强基层党建工作，不断规范基层党组织党内生活，严格执行民主集中制和“三会一课”制度，创新基层党建活动形式，避免党建虚化走过场，鼓励农村党员在乡村振兴中积极发挥模范带头作用。三要加强对基层党组织班子成员的监督管理，深化专项巡视巡察，强化人民群众监督作用，坚决及时惩戒乡村群众身边的“微腐败”和“蝇贪”。

（二）坚持改革创新，积极探索边境民族地区乡村治理新机制

习近平指出，“弱鸟渴望先飞，至贫可能先富，但能否实现‘先飞‘先富，首先要看我们头脑里有无这种意识”[9]。当前，农民思想观念深刻变化，乡村社会结构也深刻变动，亟需探索新的乡村治理体制机制。边境民族地区乡村作为“弱鸟”，要实现治理有效，更需要进一步解放思想，大胆创新。一是创新村民自治参与机制，充分考虑边境民族地区自然村落居住分散的特点，结合民族地区传统的街日、圩日等传统习俗，吸引村民参与村一级的决策和管理，充分调动村民投入乡村事务的积极性[10]。二是创新乡村公共服务供给机制，建立健全乡村服务体系，增强乡村公共服务供给能力，包括乡村医疗点全覆盖，便民服务站下移等，确实解决山区群众入学就医办事困难。三是创新乡村文化建设机制，扎实开展移风易俗活动，充分利用互联网等新媒体，加强社会主义核心价值观的宣传，培育乡村良好风尚。

（三）强化边境民族地区乡村治理的生态环境保护功能，推动生态环境保护和乡村发展同步

乡村治理要坚持生态引领，在推动乡村经济发展的过程中保护好生态环境，以良好生态环境促进经济发展。一要牢固树立新发展理念，坚持绿色发展，不断增强环保意识，自觉主动珍惜爱护良好的生态环境，绝不以牺牲环境为代价来发展乡村经济。二要加快推进农村土地确权和林权改革等农村集体产权制度改革，明确农户管理经营的权限和责任，避免“公地悲剧”发生。三要加强规划协调和管理，深入实施农村人居环境综合整治工程，以环境整治为突破口，推进社会治安等其他方面的整治。四要充分发扬边境民族地区乡村壮族、瑶族等少数民族同胞在村前屋后种树栽果的良好传统，推动美化乡村环境的同时凝聚治理共识。五要积极推进石漠化综合治理、巩固退耕还林、易地扶贫搬迁等一系列生态环境治理工程，既保护生态环境，又能促进农民增收，增强农民的获得感和幸福感。

（四）充分发挥文化的治理功能，以文化建设助推乡村治理

当前农村社会面临深层次的转型，现代城市工业文化对传统乡村文化的冲击，导致了村民的困惑、迷茫与焦虑，甚至铤而走险，这又加剧了乡村治理的困境和难度。边境民族地区乡村由于地处山区较为闭塞，民族传统文化得到了较好的保护，但也制约了乡村文化及时转型，导致部分乡村乱象的出现。要通过文化建设夯实乡村“德治”基础，助推边境民族地区乡村治理水平提升。一要加强边境民族地区乡村的文化基础设施建设，如乡村图书馆、文化活动室、篮球场等，为村民开展文化活动提供便利。二要加强文化传承，充分发掘传统文化资源，赋予新的时代内涵，采用新的表现形式，增强传统文化的吸引力。三要加强文化交流，如举办山歌比赛、民族节日庆典等活动，通过丰富多彩的文化活动增强传统文化的生机和活力。四要树文明新风，推进移风易俗，破除铺张浪费、大操大办等不良风气。

（五）充分调动各方面积极性，形成合力共同推进边境民族地区乡村治理

乡村治理是一项系统工程，涉及方方面面，除了要积极发挥基层党组织作用外，还要充分调动各方面积极性，通过“共治”实现“善治”。一是依托国家精准扶贫政策，推动参加帮扶的政府部门和个人在履行帮扶责任的同时加强对乡村治理的参与、指导，强化政府责任落实。二是进一步完善村民自治制度，全面建立村民理事会，积极推行阳光民主票决制，推动村民的决策权、管理权、监督权与选举权等各项主要权利同步发展，提高村民参与乡村治理热情，有效激活农村基层治理活力。三是充分发挥新乡贤的作用，探索建立乡贤咨询委员会、乡贤理事会等各类议事参事平台和机制，充分调动乡贤能人参与乡村治理，积极推动社会各类人才、新乡贤与乡村社会结构的有机融合。四是积极鼓励各类行业协会、非政府组织、慈善机构等社会组织开展法律下乡、科技下乡、文化下乡等活动，发挥社会组织在乡村治理中的职能作用[11]。另外，随着边境民族地区乡村土地经营权流转改革不断深入推进，企业资本下乡进村增多，应建立企业参与乡村共建共治机制，充分发挥租赁经营乡村土地的企业在乡村治理中的作用。

[参考文献]

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责任编辑：郑 好