巩固和完善农村基本经营制度

李飞 周鹏飞

在起草中，对“三权”分置的法律表达有以下4个方面的争论。

一是土地经营权的性质是什么？第一种观点认为，土地经营权是用益物权，是承包户将承包地流转给第三方后，第三方主體享有使用、收益、有限处分的一种用益物权，这种权利能够交易，具有使用价值和交换价值。第二种观点认为，土地经营权是依租赁合同而产生的债权。土地承包方与受让方通过合同约定权利义务，其对抗性、转让性、存续期限等符合债权特征。第三种观点认为，物权以长期存续为原则，建立在租赁合同基础上的土地经营权，期限长可视为物权，期限短则视为债权，不能绝对化。第四种观点认为，土地经营权是实行物权保护的债权。鉴于土地经营权性质是见仁见智，这次修改农村土地承包法，以解决实践需要为出发点，只原则界定了土地经营权权利，淡化了土地经营权性质。但是，对原始取得的土地经营权和继受取得的土地经营权，在权能上还是作了些区分。

二是取得土地经营权要不要登记？土地经营权的取得，自流转合同成立时生效。合同是当事人之间的一种合意，登记不是生效要件。登记主要针对物权变动、物权法定，不由当事人随意设定。物权变动时，需要将物权变动的事实公示，目的是防止第三人遭受损害，保障交易安全。取得土地经营权是否登记，这次修改采取了登记对抗主义而不是登记设立主义。土地经营权流转期限为5年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人（四十一条）。

三是土地承包经营权的概念要不要保留？在征求意见过程中，有观点提出取消土地承包经营权概念，用土地承包权取而代之。这次修改，没有采纳这种观点。2016年4月25日，习近平总书记在农村改革座谈会上指出，“建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上‘定心丸”。第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的民法总则规定，“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户”。为此，农村土地承包经营权的概念继续保留。

四是“两权”分离与“三权”分置是什么关系？土地集体所有权与承包经营权是承包地处于未流转状态的一组权利，是“两权”分离。土地集体所有权与土地承包权、土地经营权是承包地处于流转状态的一组权利，是“三权”分置。两组权利关系并行不悖。

2.2  明确了农村土地承包关系保持稳定并长久不变

落实中央关于农村土地承包关系保持稳定并长久不变的决策，确保农村土地承包制度改革于法有据，是修改农村土地承包法要考虑的又一重要问题。

2008年，党的十七届三中全会决定提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。2015年，中共中央《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》提出，“抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式”。土地承包关系从“长期稳定”到“长久不变”，目的是给土地承包经营权人稳定的经营预期，巩固和完善农村基本经营制度。

起草中，对于长久不变的涵义有3种理解：第一种认为是保持土地集体所有、家庭承包经营的基本经营制度长久不变。第二种认为是二轮土地承包或经过确权后的地块、面积固化到户，不再设立期限，长久不变。第三种观点认为，问题的实质是土地公平而有效率的承包使用，社会矛盾少，长久不变不是固化。

从大量调查研究看，赞同第一种认识的占绝大多数。认为，土地承包不设期限会强化农民土地“私有”观念，存在改变农地用途、弃耕撂荒、在承包地上建房、买卖土地（实质上是买卖土地承包权）及土地兼并之忧，增加管理难度，因土地问题产生的两极分化以及社会问题将难以避免，并且影响适度规模经营和集约化经营。土地承包不设期限也不利于化解社会矛盾，会阻塞解决相关问题的途径。土地承包不设期限还会在操作层面带来新问题，如土地流转的期限，融资担保的期限，征收、征用、占用土地的补偿，国家、集体投入的农田水利工程的产权界定及管理使用等方面，都会遇到缺乏依据的问题。另外，土地承包经营权已同建设用地使用权、水域滩涂使用权等法定为用益物权并被社会接受，如果将土地承包经营权调整为无期限物权，会引起概念混乱及法律间的冲突。这次修改，采纳了第一种观点的思路（二十一条第一款）。

2.3  明确了第二轮土地承包到期再延长30年

党的十九大报告提出，第二轮土地承包到期后再延长30年，修正案及时将这个重大决策转化为法律规范。这样规定，既体现土地承包关系稳定的主基调，又有利于处理坚持土地集体所有与保护农民财产权的关系，有利于处理土地承包制度稳定与完善的关系，有利于处理土地流转、适度规模经营与化解人地突出矛盾的关系。耕地承包再延长30年，综合考量了土地适度规模和集约化经营、发展现代农业、城乡人口结构大变动的宏观背景和保障农民享有平等的土地权利等多种因素，符合农村实际，与建国百年的奋斗目标也是契合的。习近平总书记2017年10月19日在参加党的十九大贵州代表团审议时说，“确定30年时间，是同我们实现强国目标的时间点相契合的。到建成社会主义强国时，我们再研究新的土地政策”。草地、林地二轮承包期届满后，按照相关规定继续延长（二十一条第二款）。

2.4  明确了维护进城落户农民的土地承包经营权

原农村土地承包法规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。

党的十八届五中全会决定提出，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。修正案按照党的十八届五中全会精神作了衔接。

2018年，进城务工的农民大约有2.8亿人，其中约1.1亿人在乡内务工，亦工亦农;有1.7亿人在乡外务工，离土离乡。近些年，每年进城落户的农民大约有1 500万～1 600万人。由于历史形成的城乡二元结构，城乡居民在经济权利实现上差别较大，农民形式上落户城市，但要完全融入城市将是长期的历史过程。进城务工落户农民在承包期内的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，是基于其集体经济组织成员身份享有的财产性权利，在农民落户就业还处于不稳定状态时，不能剥夺其享有的上述权利。

对此，在制度设计上把握了3个原则：第一，承包期内，农民进城落户，无论是部分成员或者举家迁入，都不以退出土地承包权为前置条件，稳定是主基调。第二，承包期内，农民全家在城镇落户后，引导支持其依法自愿有偿转让承包地或流转土地经营权。第三，把是否交回承包地的选择权交给进城落户农民和其原所在的集体经济组织，不代替农民和集体经济组织选择。从地方的试验看，只要补偿到位，自愿转让土地承包权是可以做到的，少数人交回承包地也是有的，补偿水平成为能否顺利转让或是否交回承包地的关键（二十七条）。

（未完待续）