户籍制度改革对劳动力转移的作用及政策建议

2019-06-11张弢王乃力

山西农经 2019年2期

张弢王乃力

摘要：还原并总结了我国户籍制度形成过程和改革措施，分析了农村剩余劳动力转移现状以及户籍制度改革对农村剩余劳动力转移的影响，探索了适合我国国情的户籍改革政策，为全面建设中国特色社会主义提供理论参考。

关键词：户籍制度;剩余劳动力转移;改革政策

文章编号：1004-7026（2019）02-0011-03 中国图书分类号：F323.6 文献标志码：A

我国城镇化建设已进行到关键时期，中国共产党第十八次全国代表大会重点强调了新型城镇化在我国经济发展中的重要地位。我国多年城镇化进程证实了城镇化建设在社会经济发展中的关键性作用。当前，广大农村未能充分享受到城镇化成果，由此导致了严峻的资源分配不均和城乡收入不均等问题。

我国落后的户籍制度是造成二元经济结构的制度根源，是当前经济发展的桎梏。近年来，户籍制度改革呼声不断。2013年全国政法工作电视电话会议上，户籍制度改革被列为四项重点工作之一。户籍制度改革对于打破二元经济结构、加快农村劳动力流动、优化劳动力资源配置等，有着很大影响[1-3]。

1 研究背景

古典经济学创始人威廉·配第在《政治算术》中指出，农业劳动从事者之所以进入工商业，是由于比较利益的存在。这是对劳动力转移的最初研究。农村剩余劳动力是指农业生产中多余的对农业生产总量不产生影响的部分，其边际生产力为0。

二元经济结构是指不同经济社会组织形式共存（即技术落后的传统农业与现代化工业同时存在）的经济结构，农村剩余劳动力得不到有效转移，大多存在于发展中国家。

对发展中国家而言，城镇化过程的本质就是二元转型问题。我国处于农村劳动力市场与城市劳动力市场并存的结构，具有鲜明的二元经济特征。城市基础设施相对发达，消费水平相对农村高出许多。

农村劳动力转移是社会经济发展过程中的必然趋势。政府将选择工作生活地点的自主权给了农村劳动者，但受户籍及相关社会待遇问题影响，农村劳动者与城市格格不入，影响了劳动力的流动趋势。我国落后的户籍制度是造成二元经济结构的制度根源，分析这个问题，对促进农村劳动力流动、优化劳动力资源配置和促进社会和谐等意义重大。

2 我国户籍制度及农村剩余劳动力转移现状分析

2.1 我国户籍制度演变及农村剩余劳动力转移回顾

我国户籍制度主要包括登记和管理两方面内容。历史上，我国户籍制度实行以户为单位、与土地相联系的人口登记管理制度，主要用途是征兵和征税。

当前我国户籍制度将公民分为农业户口与非农业户口，既有人口统计的基本数据信息，也包括医疗、就业、住房等一系列社会管理、社会保障制度与户口挂钩，即对于不同户口类型，政府会有不同制度和资源倾斜。

建国初期，国民经济百废待兴，我国开始有意识地通过城市基础设施建设吸引农村剩余劳动力，大量农村劳动力由此进入城市。1951年《城市户口管理暂行条例》明确规定“各户均须置备户口簿，按实填写以备查”，从法律法规上统一了城市户口。

20世纪50年代初—70年代末，我国制订了一系列户籍政策，严格限制农民进城，直接阻碍了劳动力的自由流动。期间，经济政策发生严重偏斜，國内经济停滞不前，城市人口回乡倒流等问题愈加突出，导致了严重的城乡分割。

改革开放以来，我国经济迅速发展，城乡收入不断扩大。面对严峻的社会现实，我国顺应趋势出台了一系列完善户籍制度的政策。1984年颁布《关于农村进入集镇落户问题的通知》，允许外来务工者在城镇工作，有确定居住房屋的外来人员与家属可取得当地户口，使农村劳动力转移进城重新成为可能。

2.2 我国农村劳动力转移的现状

2.2.1 我国农村劳动力转移的方向和结构

从宏观上看，我国经济发展的不平衡造成了劳动力分布不均衡，中西部地区的农业剩余劳动力数量高于东部沿海发达地区。东部发达城市经济繁荣、就业机会多，吸引了大量的农村剩余劳动力，成为劳动力的主要集中区域。截至2017年底，城市人口吸引力排行榜前十名中，长三角、珠三角各占3席，人口吸引力突出。

从产业结构看，农村劳动力主要由传统农业向非农业转变，主要转向发达地区的第二和第三产业。第三产业就业比重越来越大，从2012年的36.1%增加至2016年的43.5%。第一、二产业比重则逐年下降，尤以第一产业为甚，从2012年的22.6%减至2016年的27.7%[4-6]。截至到2016年末，全国就业人员达到77 603万人，比上年末增加152万人;其中城镇就业人员41 428万人，比上年末增加1 018万人。

2.2.2 我国农村转移劳动力的质量和数量

我国农村剩余劳动力的总体素质偏低，初中及以下文化学历占了72.6%。在这些劳动力中，接受过职业技能培训的只占32.9%。

受2008年国际金融危机影响，传统产业衰退，城市对农村劳动力的吸纳作用明显下降，农民工增长速度明显下降，但其数量仍然很大。从统计数据上看，我国流动人口在2011—2014年间持续增长。2016年我国流动人口数量达2.45亿，比上年末减少了171万人，劳动力转移人口超过2.7万。

3 户籍制度改革对农村劳动力转移作用的实证分析

3.1 模型设定

通过对各阶段户籍制度和农村劳动力转移的回顾，发现农村劳动力流动的数据与户籍制度改革有着很明显的相关性[7]。由于影响劳动力转移的因素是多方面的，户籍制度改革对农村劳动力流动的影响长期缺少定量分析。

统计年鉴数据显示，江苏省劳动力转移自2000年来不断增加。2003年初户改之后，当年新增转移劳动力约124万人;2006年新增71万余人;截至2012年底，劳动力转移数量达1 823.4万人，占农村劳动力总量的68.5%。从加总数据来看，改革作用明显。

以江苏省为研究对象，基于统计学理论界定主要解释变量，包括农村劳动力转移占比农村劳动力总量百分比、城镇化率、城乡收入差距比、耕地占用税等。通过控制变量的多元回归分析法进行研究。其基本模型如下：

Y=ɑ+？茁1X1+？茁2X2+？茁3X3+？茁4T+ε

其中：Y表示2001—2012年江苏省转移劳动力占农村劳动力总量的百分比。T代表是否改革的虚拟变量，改革之后取1，否则0。系数？茁4反映户籍改革效果。X1是城镇化率。X2是城镇人均可支配收入与农村人均纯收入的差距比，代表城乡收入差距。X3是耕地占用税。

3.2 实证结果分析

如表1所示，“结果1”是不含其他控制变量的回归结果。户籍改革系数为0.169 1，t统计量在5%的置信水平下显著，说明户籍改革对农村劳动力转移有显著影响。“结果2”是加入控制变量后的回归结果。其中，户籍改革参数估计值仍旧显著，表明引入其他变量后户籍改革的政策效果仍十分明显。

城市化进程加快从一定程度上反映了户籍改革力度。回归分析结果X1结果显著，从侧面表明户改对劳动力转移的影响明显。X2系数及其显著性，反映了城乡收入差距也是农村劳动力转移的一个重要因素。两次回归结果表明，户籍改革对农村劳动力转移影响显著。

从EVIEWS回归结果来看，江苏省户籍改革对劳动力转移的影响系数为0.027 93，相对劳动力转移数量平均增长率4.0这一样本均值，户籍改革的贡献率为0.7%。

4 结论与建议

4.1 户籍改革的本质及其阻力

户籍制度是我国计划经济体制的必然结果，是我国“二元经济结构”的鲜明特征。人为地在城乡之间划出了一道鸿沟，在城乡就业、社会保障和福利等方面形成了极大差别。随着市场化快速发展和资本规模不断扩大，原本较小的地区经济差异开始越拉越大，不同地域的社会经济政策和利益分配政策区别也日益明显。

户籍制度被认为是阻碍农村劳动力转移的制度根源，并非因为户籍本身，而是附加在户籍之上的种种政策差别。传统户籍制度根据城乡、地域不同户口，有不同的就业政策、社会保障政策等。这种带有歧视性的政策，严重阻碍了劳动力自由流动和劳动力市场正常配置。户籍制度改革就是要消除农业与非农业户口界限，打破二元经济结构枷锁，使城乡居民在社会保障、就业、医疗方面享受同等待遇[8-10]。

户籍制度思想根植在我国几千年的传统文化中，渗透到生活的方方面面，改革中面临的阻力很大。首先，政府政策宣传不到位。农村居民思想较闭塞，对外界接触少，难以了解这项政府政策，积极性不高。其次，优惠政策落实不到位，存在个人利益损失。此外，政府不遵从个人自愿，强制转户。各地都在加快农村城市化进程，户籍改革是考核地方官的一项指标，直接导致地方官员急功近利，为了达到政绩甚至采用强制手段迫使农民转户。

现行户籍制度落后于我国经济发展，严重阻碍了农村劳动力自由流动，造成了城乡经济、社会等方面的差异。全国城镇化率数据显示，户籍人口比对城市常住人口存在很大差距。

截至2017年底，我國城镇化率已达57.35%，而户籍人口城镇化率为41.2%，常住人口城镇化率57.35%。2亿多城镇常住人口没有城市户口，不能享有城市户口同等社会福利待遇。尤其是农民工，背井离乡来到城市，辛苦工作，生活在城市边缘，拿低廉工资，享受最低的福利待遇。

户籍制度改革的本质，就是使户籍与就业、教育、医疗、福利等社会保障制度完全脱离，真正实现城乡待遇一体化。

4.2 优化户籍改革政策

户籍存在的最初目的，是为了统计人口数量和确定居民身份。由于我国特殊的国情，现行的户籍制度附加了一系列社会福利制度。户籍改革不能仅针对其本身，更重要的是附着其上的社会差别待遇。

户籍改革中存在一个悖论，“越是在户口中附着较多福利内容的地区户籍制度改革越难推进，而户籍制度不改革则无法改变其附着的福利内容。”也就是说，越是亟须改革的大中城市居民待遇优越的地区，越是在户籍上挂钩了很多社会福利制度，涉及到各方面的利益关系，也就越难改革。如果不深化到经济层面，就无法进行全面的户籍改革。

全面统筹户籍改革，最重要的是还原户籍制度的最初目的：登记和管理人口。回到最初建立户籍制度的起点，不附加任何人为因素，才能剥离附着在户籍之上的社会差别待遇，达到资源的优化配置。

现阶段户籍制度改革大多停留在“农转非”的层面，缺乏地方财政、福利、社会保障方面的配套施行政策，使得有些地区的户改不能取得理想收效，更有甚者被迫半途中止。例如，郑州市曾于2003年完全放开户籍门槛，最终由于不能承受户改导致的城市人口激增，户籍改革无疾而终[11-13]。

户籍改革核心是逐步消除依附在城市户口的利益特权，改革与户籍相关的住房、教育等福利政策。

首先是住房问题。要解决这一问题，必须改变农业户口和非农业户口差别对待的政策，消除农村人口和非农村人口在价格上的区别对待，同时减少办理房贷时的不必要流程。

其次是教育。近年来，进城农民工子女“没学上”和“上学难”等问题的呼声越来越高。有些学校虽接纳了这些外来者子女入学，但需要缴纳昂贵的“流动费”“管理费”“人口费”等。还有户籍导致的升学考试等问题。很多孩子从小学开始，就随着父母在务工省市读书，但一到中考和高考这些大型国家考试时，不得不回到本省参加考试。通过户籍改革，可以促进人力资源自由流动，对社会和谐发展有很重要的意义。

再次是社会保障。我国城乡分割的二元经济格局，致使城乡居民社会保障差别很大。对于农村劳动者来说，医疗、生育等各方面都没有最低社会保障。以医疗保障为例，农村居民即便有医保新农合，在不同大城市定点医院的医疗费用报销额度也不同，必须从根本上改变这种差别待遇。

最后是就业问题。很多单位招聘中清清楚楚地写着“仅招收本地户口”。大多数公司在招聘时会问，“是否为当地户口”。同一个工作岗位、同一批进来的新人，一个本地户口，另外一个外来户口，导致薪资待遇也不一致。这严重阻碍了劳动力自由流动，造成了城乡居民明显的经济差异。

此外，实现户籍改革不仅需要对国家相关行政管理制度进行深度优化和改革，还必须加快户籍制度立法进程。从法律角度保障城乡居民享受同等的社会福利，维护农村劳动者的切身利益。逐步淡化城镇户口与农业户口的界限，避免出现“人户分离”现象，打破二元经济结构的枷锁，建立起城乡统一的登记制度。

根据实际居住地登记，回到最初建立户籍制度的起点，不附加任何人为因素，这是户改的关键所在。

参考文献：

[1]周艳恒.我国转型期农村剩余劳动力转移问题研究[D].成都：西南财经大学，2008.

[2]阿瑟·刘易斯.二元经济论[M].北京：经济学院出版社，1989.

[3]曾湘泉，陈力闻，杨玉梅.城镇化、产业结构与农村劳动力转移吸纳效率[J].中国人民大学学报，2013（4）：37.

[4]段文清，蒋海铭，郭杜刚.我国农村剩余劳动力转移的思考[J].政法论坛，2013（1）：150.

[5]刘扬.农村剩余劳动力转移与城市就业矛盾的解决途徑分析[J].经济师，2013（8）：46-47.

[6]成城.农村剩余劳动力转移与户籍制度改革[J].新长征，2002（1）：42.

[7]孙文凯，白重恩，谢沛初.户籍制度改革对中国农村劳动力流动的影响[J].经济研究，2011（1）：29.