建设项目环评制度中社会许可法权化探究
2019-06-11李飞
李飞
[摘要]公众参与是建设项目环境影响评价工作的重要内容,而社会许可为推进公众参与提供一个新的视角。通过社会许可法权化加重公众意见和建议在环境影响评价文件中的分量,甚至通过赋予公众决策权来进一步推进建设项目环评的公众参与,更好地保护公众的利益。因此,有必要探讨建设项目环评制度中社会许可法权化的可行性,建构二元化的社会许可法权化机制,进一步完善许可人的知情权,设置许可人的申请权,建立许可人利益组织化机制,完善表决权的相关规定。
[关 键 词]环境影响评价 公众参与 社会许可 法权化
[中图分类号]D912.6 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672(2019)01-0108-09
一、 背景与设想
2012年6月29日宏达钼铜项目在什邡举行开工典礼,该项目在2012年3月26日通过了国家环保部的审批,但是当地居民在开工典礼前后才了解到该项目的存在。从2012年6月30日,部分群众开始到市委上访,后人数增加,近千名市民和学生分别聚集到什邡市委和宏达广场两地示威。到了7月2日,大量市民聚集到市委门口,并产生了暴力冲突。当日晚,什邡市发布官方信息决定停止宏达钼铜项目,并责成企业停工。7月3日晚,什邡市委、市政府宣布并重申今后不再建设钼铜项目。①还有类似的事件,如2012年因公众反对,广州市政府将番禺区生活垃圾焚烧发电厂选址由原来的大石镇会江改为大岗装备基地②等。这些事件的一个重要原因是在项目的选址过程中,建设项目环境影响评价的公众参与没有得到满足,由此引发了群体性事件。③由于项目的环境影响评价没有征求公众的意见或者没有很好地落实公众参与,在建设中遭遇到公众的不满和反对,甚至会引起公众与政府、项目建设方的冲突,这会造成项目的建设成本加大,引起公众对政府的不信任乃至对抗,浪费巨大的政治和社会成本,甚至可能会给社会秩序造成消极影响。而从另一个角度看,这一类事件有一个共同点,即项目选址附近的居民由于对项目可能造成的某些消极影响有疑虑,并通过一系列的行动对政府造成压力,政府基于各种考量(比如对社会秩序的需求等)做出了停止该项目或者改变该项目选址的决定。在某种程度上,这意味着公众对于该项目的决策行使了某种否决权,这种现象被称之为“社会许可”或者“社会运营许可”(下文统称为社会许可),即Social License to Operate(SLO)。社会许可这一名词于20世纪90年代开始出现,指公众对于政府和企业进行项目开发等行为的一种接受或者认可。①获得社会许可意味着赢得了广泛的支持或者没有明显的反对,②可见宏达钼铜项目中政府或者企业的行为并没有获得社会许可。
2018年4月16日,《环境影响评价公众参与办法》(下文简称《参与办法》)由生态环境部部务会议审议通过,并将于2019年1月1日起施行。这也意味着环境影响评价中的公众参与步入了一个新的阶段。《参与办法》明确了公众参与的主体范围,明确了公众意见的作用,优化了公众意见调查方式,建立健全了公众意见采纳或不采纳反馈方式等,有助于更好地推进环评公众参与。而社会许可能够为公众参与提供一个新的视角,通过社会许可法权化加重公众意见和建议在环境影响评价文件中的权重,甚至通过赋予公众决策权来进一步推进建设项目环评的公众参与,更好地保护公众的利益。因此,如何通过社会许可法权化将社会许可嵌入到建设项目环评制度中是一个值得探讨的课题。
二、 建设项目环评制度中社会许可法权化的内涵
(一) 社会许可的内涵
社会许可出现于20世纪90年代,英文名称为Social License to Operate(SLO),国内将之翻译为“社会许可”或者“社会运营许可”。社会许可最早出现于矿产业,当时人们对矿产业造成环境问题的日益关注,矿产业不得不经常面对人们对该行业造成环境问题的质疑。关于反对某矿产公司某些行为的游行经常登上世界新闻的头条,③而政府出于稳定或者保护公共利益或者争取选票的原因,往往会对矿产公司的某些行为予以否定,或者矿产公司出于自身利益的考量,自主停止自身的某些行为。在这种情况下,可以视为政府或者矿产公司的行为没有获得社会许可。之后社会许可被广泛采用,迅速扩散到其他领域和行业。④比如,中国国家机械设备进出口公司和中钢公司曾计划在加蓬进行大坝发电等项目,但是由于项目可能会影响当地的环境,遭到世界银行、许多NGO和当地居民的反对,此后加蓬政府对该项目重新进行招标。⑤这说明中国投资者没有获得当地居民的社会许可。
目前社会许可不是一个法律概念,学者对于社会许可的定义也不统一。戚建刚认为,社会许可是一套权力体系,可以更简洁地称之为社会性许可权,它是指受到项目影响的社会性许可被申请人对作为社会性许可申请人的项目企业以及对项目承担行政许可职责的国家行政机关所享有的某种主张或者资格。⑥郝春华认为社会许可就是社会大众根据符合自己群体的一般利益而进行的社会评价。⑦杨银娟等认为社会许可是指一个项目获得当地社区和其他利益相关者持续的同意和接纳。①还有学者认为社会许可是指在企业项目实施前及实施过程中,企业与当地社区群体共同参与项目实施全过程中重大问题的决策,并就项目开发所涉及的相关社会、经济、环境、文化等问题达成一致意见,最终由当地社区群体赋予或确认企业从事项目开发的社会资格或社会权利的一种社会行为。②还有更多国外学者对社会许可进行了研究。有學者指出,社会许可可以被视为一种隐形的契约关系,即如果被许可人按照利益相关者(即社会许可人)的预期做事,则会降低被许可人可能遭遇的社会政治风险。③而有的学者认为,社会许可是当地社区和其他利益相关者对于被许可人的一种广泛的、持续的接受和赞成。④Lucy Mercer-Mapstone等认为社会许可可以被定义为利益相关者的持续的、不稳定的接受程度。社会许可能够在一个项目生命周期的任何阶段被废除,这种变化建立在观念的改变上或者反映了被许可人和利益相关者的关系。⑤Clair Gough认为,社会许可是当地社区或者更广阔的社会范围内给企业的一张非正式许可证,允许他们进行他们的本职工作。社会许可一词在不同的行业被应用并被赋予广泛的含义,包括接受、期望、利益关系或者共同利益以及没有反对。⑥Rachel Kelly则认为社会许可是一个非书面的社会契约,反映了社区对企业和政府行为的一种看法和期望。⑦虽然目前社会许可没有统一的定义,但是可以从上述的诸多定义中总结出一些共同点:第一,社会许可实际上反映的是许可人(当地社区乃至更广的社会范围)与被许可人之间的一种关系,这种关系包括信任、接受、赞成或者是符合期望等;第二,社会许可实际上隐含着许可人与被许可人之间的一种互动,被许可人要想获得许可人的许可,或者许可人想要表达不接受或者不认可时,必然是因为许可人表达了自身的看法,通过表决、监督、建议等方式进行了参与。因此社会许可可以被表示为许可人对被许可人的一种持续的接受或赞成,这种关系是在许可人与被许可人之间不断的互动中形成的。
由此也可以看出社会许可与建设项目环境评价中公众参与的区别。社会许可是一种状态,表示的是双方在信任的基础上建立的一种持久的关系,而公众参与是一种手段,目的在于提高决策的科学性和民主性。因此,两者是完全不同的概念。但是两者也有着密切的联系,要想获得社会许可,往往需要许可人与被许可人之间要展开充分的沟通与对话,而实现这种对话就需要通过公众参与的方式来进行。
将社会许可具体到建设项目环评制度中,则可以明确社会许可是环境影响评价范围内的居民、法人和其他组织对建设项目环境影响评价行为的一种赞同和接受,该种赞同和接受针对的既包括环境影响报告书的编制过程也包括环境影响报告书的内容。其中,许可人是环境影响评价范围内的居民、法人和其他组织,被许可人是建设单位和负责环境影响报告书审批的生态环境主管部门。
(二) 社会许可法权化的含义
社会许可法权化就是通过法律设置相应的程序和规则为社会许可提供必要的行为规范。社会许可不同于政府部门做出的行政许可,行政许可有明确的法律规定和由具体的政府部门来执行,社会许可却缺少正规的机构和第三方评估,难以实现正规化和正当化。①但是社会许可很重要,企业或者政府获得社会许可意味着其行为获得许可人的支持,具有足够的合法性。同时也有助于避免项目在运营过程中可能会遭遇的社会风险,有助于项目的顺利进行。所以,将社会许可法权化,可以为社会许可提供明确的行为规范,减少社会许可的模糊性,使得社会许可变得可视化,能够让社会许可更好地发挥作用。可见,通过社会许可法权化,使得许可人与被许可人之前的互动都有法律可以依循,也就明确了许可人(即环境影响评价范围内的公民、法人和其他组织)参与建设项目环境影响评价的权利,许可人可以对该项目的环境影响评价行为进行监督、提出建议乃至做出决策。在此情况下,许可人的无序和低效参与将转变成一种有序和高效的参与,也意味着许可人将以更积极主动的姿态参与到建设项目环境影响评价活动中。
社会许可法权化的核心就是通过法律明确公众的社会许可权,并为社会许可权的实现设定一系列的行为规范。目前,我国法律没有对社会许可权的规定,现行法律尚未对社会许可权的主体和客体加以规定。因此,社会许可权属于纯粹的新型权利。社会许可权指向的对象是这样一些项目,该项目获得了国家的行政许可,对当地乃至全国都有重要影响,这涉及到对公共利益的保护。此外,社会许可权的行使往往通过公众参与的方式,而激发公众参与的动力就在于该项目影响到了大家的共同利益,即公共利益。因此需要明确社会许可权对公共利益加以保护。所以,社会许可权是新兴的以公共利益为主的权利。
社会许可法权化应该包括两方面的内容,第一是通过法律明确社会许可权的内容,第二是设置公开明确且合理有效的程序来保障社会许可权的实现,使得公众行使社会许可权有据可循。戚建刚对社会许可权的内容进行了分析,指出社会许可权是一组权利束,包括行动型社会许可权(包括知情权、评论权、申请权、动议权、表决权)和接受型社会许可权(包括获得通知与参加会议权、获得不利决定理由权、不受妨碍权、获得平等对待的权利)。②从内容上看,行动型社会许可权实际上就可以概括社会许可权的内容,而接受型社会许可权实际上为了更好地实现行动型社会许可权,就是要通过设置合理的程序以及建立相关的权利救济机制来保护行动型社会许可权。因此可以将社会许可权的内容简化为行动型社会许可权,即社会许可权作为一组权利束,内容包括知情权、评论权、申请权、动议权、表决权。当然在明确社会许可权的内容之外,还要构建透明有效的程序和规则对权利的行使和救济加以规范。这方面可以根据社会许可权适用范围的不同加以具体灵活地规定。
(三) 建设项目环评制度中的社会许可法权化界定
建设项目环评制度中的社会许可法权化就是要在建设项目环评制度领域,通过法律明确社会许可权的内容,并设置公开明确且合理有效的程序来保障社会许可权的实现,同时要与环境保护相关的法律相衔接。首先,按照《环境保护法》第56条的规定,对依法应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况,充分征求意见。《环境影响评价法》第21条规定对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。《参与办法》则规定,该办法适用于依法应当编制环境影响报告书的建设项目的环境影响评价公众参与。由此可见,目前建设项目环评制度的公众参与主要适用于依法应当编制环境影响报告书的建设项目。因此,建设项目环评制度的社会许可权适用于依法应当编制环境影响报告书的建设项目。其次,建设项目环评制度中的社会许可权权利人是环境影响评价范围内的公民、法人和其他组织。第三,建设项目环评制度中社会许可权的义务主体是建设单位和负责审批环境影响报告书的生态环境主管部门。第四,建设项目环评制度中的社会许可权客体是建设项目编制环境影响报告书的行为和审批环境影响报告书这一行政行为。
如上文所述,社会许可权的内容包括知情权、评论权、申请权、动议权、表决权。具体到建设项目环评制度中来,知情权是指许可人有权了解、查阅和复制被许可人的关于建设项目环境影响评价的所有信息以及生态环境主管部门审批该项目环境影响报告书的所有信息,包括制作环境影响报告书的过程、内容以及其他所有相关事项。该内容包括且不限于《参与办法》关于信息公开所规定的内容,只要与该建设项目环境影響评价相关且不属于国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息,许可人对此都享有知情权。评论权是指许可人对与建设项目环境影响评价的行为和措施以及生态环境主管部门审批该项目环境影响报告书的行为提出建议和意见的权利,例如许可人可以要求采用其他合理的手段来评估可能带来的环境影响,或者要求采用其他的环境防护措施等问题,可以要求生态环境主管部门更多考虑其他因素等。申请权是指许可人就建设项目环境影响评价事项提出申请,要求参与到建设项目环境影响评价过程中的权利,即许可人可以向被许可人申请参与到环境影响评价这个过程中,比如许可人可以自己申请也可以聘请专业人士参与到环境影响报告书的编制过程中去。动议权是指许可人向被许可人(建设单位或生态环境主管部门)提出意见,要求其依法履行自身的职责。比如许可人可以要求被许可人公开理应公开的信息,或者可以要求生态环境主管部门依法履行自身职责。这一权利主要表现为在建设单位在负责组织环境影响报告书编制过程中以及生态环境主管部门在审批环境影响报告书时没有依法履行自身职责时,许可人有权要求被许可人依法履行。表决权是社会许可权的核心,当环境影响报告书的内容与许可人的意见存在严重分歧,或者许可人之间对于是否对环境影响报告书授予社会许可存在严重分歧时,就要通过合理的程序由许可人行使表决权来决定是否对环境影响报告书授予社会许可。此外,要规范上述权利,就要设置一系列的规则和程序,比如表决权的行使程序、相应的信息公开制度,相关的权利救济程序等。这就需要根据具体的情况设置不同的有针对性的规则和程序来进行规范。
三、 建设项目环评制度中社会许可法权化的可行性
(一) 现有的公众参与制度为社会许可法权化提供了必要的规范依据
如上文所述,社会许可往往通过公众参与的形式来达成。而目前建设项目环境影响评估制度中的公共参与制度已经有了较为明确的规定,因此可以为社会许可法权化提供一定的制度支撑。比如我国《环境保护法》第53条规定,公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。第56条规定,对依法应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况,充分征求意见。《环境影响评价法》进一步明确建设单位要对是否采纳公众参与主体的意见做出说明。《环境影响评价公众参与办法》规定了建设项目环境影响评价公众参与信息公开的内容、渠道,并规定了建设单位向生态环境主管部门报批环境影响报告书前,应当组织编写建设项目环境影响评价公众参与说明。而生态环境主管部门要对公众参与说明内容和格式是否符合要求、公众参与程序是否符合办法的规定进行审查,如不符合则责成建设单位重新征求公众意见,退回环境影响报告书。可见,上述条文是对公众参与的规定,实际上也是对社会许可权中许可人知情权、评论权、动议权的明确和保障。因此,在建设项目环评制度中实现社会许可法权化就是在现有的制度基础上进一步为公众参与提供明确的法律依据和有效的行为规范,在现实中具有一定的可行性。
(二) 现有的理论为社会许可法权化提供了理论支撑
公共治理理念的出现为社会许可法权化提供了理论依据。20世纪90年代,随着对传统公共行政和新公共管理理论的反思,公共治理的理念兴起。公共治理主要是为了解决社会资源配置中出现的“政府失灵”和“市场失灵”的问题,①其内容包括公共服务理论、公共价值理论、公共利益理论等。公共治理理论将传统公共行政和新公共管理以及民主价值、管理主义很好地融合在一起,是公共利益理念的复兴。②公共治理理论的重要贡献是创造公共价值要满足公民的集体偏好和公民的整体期望,公共价值的认定和公共政策的制定要有公民的参与,公民满意是生产结果的主要手段也是衡量公共价值的主要标准。因此,政府只有兼顾绩效、集体偏好、公众参与、责任、社会公平等,才能创造出符合人民期待的“公共价值”。③而公共治理的一个重要特征就在于治理主体的多元化,公共治理不仅仅是政府部门的管理和统治,也是政府、社会团体、私人部门乃至个人在内的多元主体分层治理。社会许可法权化就是将公共治理的理念落实到法律层面。首先,社会许可出的背景之一就在于治理的主体由政府部门扩散到非政府部门,公民及社会被赋予更多的权力来做出决策。社会许可可以让公共部门、私人部门和社会部门之间实现合作,以便达到可持续发展的目的。④因此,社会许可法权化体现了公共治理理念,有助于实现政府、企业和社会部门三者之间的合作和利益平衡。其次,社会许可法权化是将社会许可通过法律加以规范和明确,有助于公民更好地表达自身诉求,并能够切实对政府和企业造成压力,使得政府和企业在做出决策的时候能够更好地体现公共价值。在项目投资领域,政府偏好政治和技术理性,而社会公众偏爱社会理性,政府往往会忽视公众的诉求。因此,社会许可法权化有助于公众表达自身诉求,使得公共决策的做出更好地满足公众的期望,实现更好的公共价值。第三,公民参与和协商机制是公共治理理论适用的基础。⑤社会许可并不仅仅是提出建议和评论的程序与机制,而是实现公众与政府或者企业的充分沟通。建设单位或者生态环境主管部门向公众充分说明建设项目可能造成的环境影响意见以及相关的解决方案,而公众提出建议和质疑,政府和建设单位则进行反馈,在建议/质疑—反馈—建议/质疑这样的循环中达到让双方充分辩论和沟通的目的,最终实现公众对环境影响评估报告书乃至对整个建设项目的接受和认同。实际上社会许可法权化就是要將公民参与和协商制度化、程序化。
公众参与阶梯理论为社会许可法权化提供了相应的评价依据。学者Sherry Arnstein的公民参与阶梯理论将公众参与分为三个阶段,无参与、象征性参与和主导性参与。目前我国建设项目环评中公众参与目前还处在象征性参与的阶段,主要体现为建设项目环评公众参与的方式主要包括信息公开、听证会、座谈会等方式。而社会许可法权化就是赋予公众必要的参与权,乃至决策权,公众依据相关的法律规定获取信息,提出建议,与政府共同进行决策,这可以让公众参与达到实质性参与的阶段。因此,从提高公民参与的水平来讲,社会许可法权化也是可行的。
此外,张金阁等依据公民的诉求与政策决策冲突的程度(冲突性)和公民嵌入环境治理网络的程度(嵌入治理性)将环境领域的公众参与模式分为四个类型:决策型参与模式(冲突性高,嵌入治理性高),抗争型参与模式(冲突性高,嵌入治理性低),协作型参与模式(冲突性低,嵌入治理性高),程序型参与模式(冲突性低,嵌入治理性低)。其中协作型参与模式应该成为环境治理的新路径。①协作型参与模式显示的是这样一种参与模式,即公众的诉求和政府的决策一致程度较高,公民参与政府决策的程度也较高,与政府的互动多,能够更好地参与政府决策。很显然,社会许可法权化属于协作型参与模式。一方面,许可人与被许可人的目的都是希望实现建设项目环评的目的,即预防可能对环境造成的不良影响,更好地保护环境,许可人的诉求与被许可人的决策比较一致。另一方面,社会许可法权化通过法律的形式明确了社会许可权,并设置相应的程序提高了许可人参与的程度,即提高了嵌入治理性。综上,社会许可法权化具有一定的可行性。
(三) 社会许可法权化有助于建设项目环评目的的实现
建设项目环评的目的在于预防因建设项目实施后对环境造成不良影响,促进经济、社会和环境的协调发展,实现可持续发展。要实现这一目的,就要切实提高建设项目环境影响报告书的科学性,相关部门在审批过程中也要严格执法。而社会许可法权化就是要将公众纳入到环境影响评价过程中,既增强了环境影响报告书的科学性,实际上也增强了其民主性。公众作为环境影响后果的承担者,可以说是最了解问题的人,掌握着解决问题所需的最丰富和最准确的信息。社会许可法权化能够让公众将自身的意见和关注的问题在环境影响评价行动中得到反馈,也可以让建设项目本身获得公众的支持和赞同,减少可能发生的社会和政治风险,从而实现经济、社会与环境的协调发展。
四、 建设项目环评制度中社会许可法权化的建议
实现建设项目环评制度中的社会许可法权化,就要依托现有的建设项目环评中公众参与制度。如上文所述,建设项目环评的公众参与制度为社会许可法权化提供了一定的规范依据,《参与办法》的很多规定本身就是社会许可权的重要内容,比如《参与办法》中关于公众的范围就是社会许可中许可人的范围等。不过,从社会许可法权化的角度看,建设项目环境影响评价公众参与制度还有可改进的空间。因此,提出相关的建议,既是为了实现建设项目环评制度中社会许可法权化,也是为了建设项目环境影响评价公众参与制度的进一步完善。
(一) 建立“二元”社会许可法权化机制
所谓“二元”社会许可法权化机制,就是将社会许可法权化机制分为两个层次。第一层次是磋商机制,在磋商机制中,许可人主要行使知情权、申请权、评论权和动议权。这是由社会许可的特性所决定的。社会许可并不一定通过许可人表决的方式才能够获得。如上文所述,社会许可既可以表现为许可人积极的支持和赞许,也可以表现为默许或者没有强烈的反对。因此,在磋商阶段,如果许可人与被许可人通过信息的沟通,充分的交流,能够达到充分的互信,许可人与被许可人之间达成充分的合意,此时就可以认为被许可人获得了社会许可。但是,如果许可人与被许可人在磋商机制中不能达成互信,对于建设项目环评的某一行为或者内容产生严重分歧,导致出现对抗性话语乃至行动时,此时就要进入社会许可法权化机制的第二层次表决机制。在表决机制中,许可人主要行使表决权。通过该机制,许可人对环境影响评价行为进行表决,如果表决没有通过,则该环境影响评价行为不能继续向前推进。
(二) 进一步加强许可人的知情权
按照《环境保护法》的规定,公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。但是从《环境影响评价法》《参与办法》的规定来看,信息公开主要指政府和建设单位的主动公开,并规定了应该公开的信息内容。但是依法应该公开的信息未必能够完全覆盖环境影响评价的所有内容,公众根据依法公开的信息有可能难以做出准确的判断,因此有必要进一步加强许可人的知情权。建议在《参与办法》中规定,除依法公开的信息外,许可人可以向建设单位和生态环境主管部门申请公开认为与环境影响评价有关的其他信息,只要该信息不涉及到国家机密、商业秘密和个人隐私等依法不应、不宜公开的情况,建设单位和生态环境主管部门应该对许可人公开。
(三) 对许可人的申请权加以规定
社会许可权中的申请权是许可人就建设项目环境影响评价事项提出申请,要求参与到建设项目环境影响评价过程中的权利。比如许可人可以参与到环境影响报告书的编制过程中,通过该种参与可以使得环境影响报告书的编制过程处在相应的公开监督之下。必要时,许可人还可以对环境影响评价所使用的测量方法、保护措施等提出建议。一方面,许可人不仅可以对建设项目环境影响报告书的内容提出意见和建议,而且可以对整个环境影响评价的管理活动和编制过程进行监督,有助于提高环境影响报告书内容的可信度。另一方面,通过许可人的参与和交流,在环境影响评价活动中可以更加注意许可人关注的内容,有助于环境影响报告书的内容符合许可人期望。当然,对于申请权也要设置相应的程序加以规范。第一,申请权的权利人应该由许可人通过组织化的方式进行推选,选出代表或者许可人聘请或者邀请专业人士代表自己参与到环境影响评价活动中。第二,由于环境影响评价是专业性的工作,因此即使许可人参与到环境影响评价工作中,也只是对整个环境影响评价工作进行监督和建议,而不能干扰环境影响评价工作。
(四) 建立许可人利益表达组织化的机制
由于许可人是一个个个体,具有不同的价值追求和利益诉求,因此他们提出的建议和意见会非常分散,常常存在内在的冲突和分歧,削弱了许可人追求共同的、根本性利益的能力。①而且个体的许可人的认知能力有限,理性也是有限的,许可人的看法和观点可能未必能够具有足够的代表性。而社会许可建立的就是许可人与被许可人之间交流的机制,过分多元的乃至冲突的观点不利于许可人与被许可人达成一致,也提高了相应的成本。
因此,有必要建立许可人利益表达组织化机制。应该充分发挥当地的基层自治组织如居民委员会、村民委员会等的作用。一方面基层自治组织与当地的居民、法人和其他组织联系紧密,而且也可能受到建设项目带来的环境影响。因此基层自治组织有动力也有能力与许可人充分沟通,并对许可人的建议进行汇总,选出具有代表性的建议和意见。当然,许可人也可以组成相应的团体或者组织或者依托某一非政府组织,以团体的形式提出相关的建议和意见并与被许可人进行沟通和交流。总之,建立相应的利益表达组织化机制有助于许可人提出代表性的意见和观点,并能够与被许可人进行充分沟通,更好地保护许可人的共同利益,有助于许可人与被许可人之间达成一致。
(五) 完善表決权的相关规定
表决权是社会许可法权化的核心内容。表决权隐含着许可人对建设项目环境影响报告书的否决权。即许可人对于环境影响报书的内容产生强烈的不信任或者反对,并通过一定行为表达出来时,该环境影响报告书因此未得到批准。表决权大大加强了许可人参与在建设项目环境影响评价中的重要性。因此对表决权加以规范,是社会许可法权化的重要内容。
1. 明确表决权启动的条件
被许可人获得社会许可既可以表现为许可人对被许可人的接受与同意,也可以表现没有反对。也就是说如果通过问卷调查、听证会、座谈会等前期沟通与协调的机制能够让许可人表示同意或者默许,那么表决权就不必启动。因此,只有在许可人对环境影响报告书的内容与被许可人之间出现很大分歧,导致许可人和被许可人之间出现了对抗性手段时,表决权才得以启动。而启动表决权的决定权在政府部门,政府部门可以根据实际情况启动表决权程序,也可以应许可人的申请启动表决权。
2. 确定表决权适用的节点及法律效果
建设项目环评工作是一个动态的过程,只有在合适的阶段设置表决权才有助于整个建设项目环评工作的推进。表决权应该设置在建设单位完成了环境影响报告书之后,生态环境主管部门审批之前。此时,环境影响报告书的内容已经全部完成,许可人通过之前环境影响评价工作的参与,与被许可人进行了充分的沟通与互动,对环境影响评价报告书的编制过程和具体内容有了充分的了解,许可人可以在此基础上做出判断,就是否对环境影响报告书授予社会许可进行表决。如果许可人通过表决,授予环境影响报告书社会许可,则生态环境主管部门按相关规定对该环境影响报告书进行审批。如果该建设项目环境影响报告书未获得社会许可,则生态环境主管部门应该退回环境影响报告书,不予批准。
3. 设置公平合理的表决权行使的程序
公平透明的程序可以保证许可人行使表决权整个过程的公正性,提高许可人的信任。同时,合理有效的程序对于许可人有效行使表决权有着促进作用。表决权形式的程序应该包括以下内容:第一,明确启动表决权程序的主体,政府部门可以启动该程序要求许可人行使表决权,许可人也可以向政府部门申请启动该程序行使表决权。该政府部门应该是主管环境影响评价工作的生态环境主管部门。第二,明确程序的主管部门。既然表决权的行使关系到环境影响报告书能否获得批准,也关系到建设单位能否开工建设,那么有必要选择与该建设项目无关的部门组织来管理该程序。因此,可以设立专门的机构专门负责相应的表决权行使程序的管理。第三,建立选举许可人代表的机制。许可人人数众多,要求所有许可人行使表决权并不现实。因此主管部门可以设立合理的期间,让许可人有充分的时间选举相应的代表行使表决权。第四,行使表决权时,必须明确表决的事项,该事项仅包括关于环境影响报告书的内容。第五,建立相应的信息公开机制。应该将许可人代表的选举情况,表决权行使的地点、行使的方式、最终的结果向社会公布。
(责任编辑:余风)