优化事业单位内部控制的对策研究

吴琳

摘 要：事业单位内部控制是指事业单位为加强对单位业务活动的管理，通过制定彼此相互关联的制度、规范流程以及实行有成效的措施，对过程中存在的风险进行防范与监控的过程。具体包括静态的控制和动态的控制两个层面。从静态的控制层面上看，内部控制是事业单位为了有效防范和管理控制业务活动的风险而建立的内部管理制度及具体落实适合本单位的控制措施和有效的执行程序；从动态的控制层面上看，内部控制是为实现事业单位以自我约束为目的的内部管理以及内部管理逐步规范化的过程。因此，内部控制是一种制衡约束机制，防控的是风险，而不是对个人的约束，它是将风险控制在可接受范围内。同时，建立内部控制体系是落实财政部及北京市财政局的文件要求，财政部财会【2012】21号、北京市京财会[2014]125号文件，都明确了要求事业单位开展内部控制建设的工作是为了提高事业单位的管理能力，加强廉政风险防控机制的建设。本文阐述了事业单位内部控制的基本内容、主要目标、现实意义和实施原则，分析了现阶段事业单位内部控制遇到的主要问题，并在此基础上提出了相应的对策建议。

关键词：事业单位；内部控制；风险管理

一、事业单位内部控制概述

（1）事业单位内部控制的基本内容

事业单位内部控制建设以预算管理为主线，以资金管控为核心，以科学的风险评估为基础，以流程梳理与机制建设为重点，依托信息化手段，将制衡机制嵌入到内部管理制度之中，实现对单位内经济活动风险的事前防范、事中控制、事后监督的一整套风险防控体系。具体包括静态的控制和动态的控制两个层面。从静态的控制层面上看，内部控制是事业单位为了有效防范和管理控制业务活动的风险而建立的内部管理制度及具体落实适合本单位的控制措施和有效的执行程序；从动态的控制层面上看，内部控制是通过制定彼此相互关联的制度、规范流程以及实行有成效的措施，为实现事业单位以自我约束為目的的内部管理及内部管理逐步规范化的过程。

（2）事业单位内部控制的目的

有效建立和具体实施内部管理所需要实现的目的是事业单位内部控制的目标，而内部控制目标体现出的是其管理属性，主要包括五个方面：

1.保证事业单位业务活动的合法性与合理性

事业单位业务活动的合法性与合理性是本单位内部控制最基本的目标。通过制定相关的制度、流程的梳理、实施有效的措施及具体高效的执行，科学合理的保障事业单位在法律法规准许的范围内展开各项业务活动，符合有关预算、财政国库、资产、建设项目、会计管理等各个方面的法律法规和相关的规定，防止违法违规行为的发生。

2.保证事业单位资产使用的安全性与有效性

事业单位的各类资产存在被挪用、贪污、违规处置、闲置的风险，或存在账外账的资产，因此必须采取有效的监管措施用以保障本单位资产的安全。在能够确保事业单位资产安全的前提下，还应该保障有效的使用本单位资产。为了将资产的管理与预算的管理、政府采购的管理有机结合，事业单位更应该加以充分利用内部控制建设。优化资源间的配置，充分发挥出资产的效能，提高财政资金的使用效益。

3.保证事业单位财务信息的真实性与准确性

事业单位应当按照内部控制规范要求强化财务核算和预、决算的管理，确保财务基础信息的真实性及准确性，并通过加强财务基础信息的分析和成果的运用，为审计部门的监管和单位内部的管理提供信息支持。

4.预防腐败和防范徇私舞弊

事业单位存在腐败和徇私舞弊的源头就在于对权力缺乏有效的监督和制约。内部控制的核心内容就在于相互制约，科学合理的运用内部控制具有普遍意义的规律和最基本的方法，将监督和制约的机制嵌入到单位内部的管理机制当中，加强单位内部监测并进行控制，建立和实施的内部控制要加以充分利用，起到“关口前移”的作用，有效实现预防腐败和防范徇私舞弊的目的。

5.提高事业单位公共服务效率和效果

事业单位以提高公共服务效率和效果作为本单位业务活动的总体目标，它更是事业单位内部控制的最终目标。它以前四项目标为基础，前四项目标作为事业单位有效履职的物质基础，更是实现事业单位提高本单位履职能力和服务效果的目标。

因此，实施内控规范是落实十八届三中全会精神的重要举措。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：要深化行政体制改革，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，把权力关进制度的笼子里，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。

（3）事业单位内部控制工作开展的原则

1.全面性原则。事业单位内部控制应当贯穿于单位业务活动的决策、执行和监督的全过程，实现了对本单位业务活动的全面监控。

2.重要性原则。在全面控制的基础上，事业单位的内部控制更应该重点关注本单位重要的业务活动及经济活动的重大风险。

3.制衡性原则。事业单位内部控制应当在单位内部形成部门管理、职责分工、业务流程等方面相互制约和相互监督的机制。

4.适应性原则。事业单位内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部条件的变化、单位业务活动的变化和管理要求的提高，不断进行完善和修订。

二、开展事业单位内部控制建设的流程

（1）内部控制准备阶段

内部控制工作的实施过程，需要对事业单位已有的内部控制情况进行梳理，在梳理的基础上予以完善，形成符合财政部和北京市财政局要求的内控工作成果。需要单位相关部门提供资料。

（2）进行风险评估

为确定事业单位业务活动存在的风险，需对当前可能存在的风险进行全面、系统和客观的评估，作为完善内部控制的基础。

内部控制评估包括单位整体方面和具体业务流程方面。单位整体方面的评估，包括内控的工作组织、机制建设、完善内部管理制度以及关键岗位人员的管理等情况。具体业务流程方面的评估，包括预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等。

（3）梳理业务活动风险点

风险评估完成后，需从各个业务所面临的内外部环境入手，研究各种环境对本单位内部控制所产生的负面作用，采取各种有效的方法进行风险定量和定性的评估。根据业务特点查找存在的风险点，组织有关人员，针对单位部门和岗位的设置进行研究和分析，从专业的视角分析事业单位业务活动中存在的各种风险，尤其是对经济利益流出的具体风险进行全面的分析。组织业务人员或者专家，确定业务中存在的风险点以及具体业务流程中的风险，提出整改措施。

（4）撰写风险评估报告和内控工作手册

该部分为事业单位内控工作的结果，最终形成一套完善的内部控制工作手册，使各种业务活动都能够从手册中找到依据执行，真正做到有据可依。

（5）总结及试运行

内控手册形成后，要总结内控建设工作经验，汇总内控工作成果；制定事业单位内部控制体系运行计划和完善机制，并进行试运行。事业单位开展内控体系试运行期间要进行风险测试，及时反馈执行中的问题，执行机构要及时研究，提出应对措施，修改完善单位内部控制手册。

三、目前事业单位内部控制存在的主要问题

（1）部分事业单位重视程度不够

部分事业单位在开展内部控制建设阶段初期存在内部控制观念淡薄等问题，其原因首先在于单位领导重视程度不够，对内部控制工作开展的原则认识不到位，内部控制的意识薄弱，只重视单位的发展，而忽略了本单位的内部控制。其次，财务人员对内部控制制度理解不深刻，整体的专业素养亟待提高。最后，项目人员对内部控制的知识缺乏基本的了解，将内部控制工作看成仅仅是财务部门的事情，与自身关系甚小，而将此项工作作为一项任务来完成，导致工作进度较慢，效率不高。

（2）重大事项决策机制普遍缺失

部分事业单位未建立重大事项的集体决策机制，权力运行中决策权、监督权、执行权三权不能做到相互制约，职责不够明确。未建立领导班子集体决策科学化、制度化、专业化的有效机制，重大事项不是根据相关规定和本单位的实际情况来认定而是不顾实际情况，只追求当前利益。特别是规模小的事业单位，难以形成集体决策机制。

（3）事业单位业务层面制度不完善

有些事业单位在业务层面的制度不健全不完善，包括固定资产的管理、采购的管理、合同的管理等几项重要的经济业务制度，一方面是缺少制度，大部分都没有建立起完善的管理制度，另一方面经济业务管理职责不清晰、未明确归口管理部门，例如固定资产管理、采购管理等方面普遍存在上述问题。同时，有些事业单位虽然制定了一系列的内部控制制度，但是没有严格执行各项规章制度，内部控制制度只是流于形式，而为真正落实到具体工作中，最终导致有章不循，违章不究，未能将内部控制制度发挥其应有的作用。

（4）固定资产管理不规范

有些事业单位规模较小、资产量不大，资产管理部门缺失，对固定资产的管理不够规范。首先，固定资产购置预算编制缺少可行性研究报告，决策和审批程序不明确。其次，购置固定资产后未设置台账，领取时未有出库手续，缺乏对固定资产实施有效的管理。最后，未对固定资产进行分类、编号。存在未定期盘点或未留存盘点资料等情况，未能对固定资产实施有效的管理。

（5）采购管理不规范

部分事业单位采购管理不规范，例如固定资产、办公用品、委托服务等采购，未设置采购归口管理部门，由各需求部门自行组织采购，采购资料不完整、决策程序不完善、采购过程缺少监督检查、成果缺少验收等情况。

（6）合同管理不规范

某些事业单位对于合同的管理存在以下几方面的问题：一是有些事业单位未明确合同的归口管理部门，未对合同进行统一管理、统一编号，未建立合同台账。二是缺少对合同的签署管理，未按照规定的权限和程序进行签署，合同专用章的管理制度不完善。三是合同散存在各业务部门中未进行归档，合同執行情况也缺少汇总分析、报告等，财务人员对合同的收付情况缺少核对检查。

（7）预算管理不够规范

部分事业单位存在预算编报程序不规范、预算编制过程未留存纸质资料、审核过程未签字留痕等情况。例如基本支出部分预算普遍缺少支撑材料，内部审核过程也没有审核人签字确认。容易出现职责不清，出现问题无法追根溯源的情况。同时，预算执行差异率较大，主要存在经营收支部分的差异。

四、加强事业单位内部控制建设的应对措施

（1）提高事业单位的重视程度

首先，各事业单位领导要对内部控制建设工作的重要性要有充分的认识，全力支持开展内部控制制度建设工作。其次，加大对财务人员的培养力度，提高专业素养。最后，加强项目人员对内部控制的理论学习，提高项目人员对风险的分析和判断的能力。通过集体学习，交流讨论等各种形式的培训，增强全体人员的风险管理意识，使事业单位各层级都能重视此项工作的开展。

（2）加强事业单位重大决策制度

认真梳理事业单位的人员配置及业务特点，建立适合自己单位的“三重一大”决策制度，例如规模较小的事业单位，建议吸收中层干部或骨干人员到重大事项议事决策过程中，解决了因领导职数少、难以做到民主决策的问题。同时，加强外部审计、积极支持上级单位及财政部门审计监督等措施，有效弥补监督不足等问题。

（3）加强业务层面制度建设

事业单位应完善预算、收入、支出、固定资产、采购以及合同等六大业务层面的制度，明确各项重要经济业务的归口管理部门、岗位职责以及业务流程，从根本上解决业务层面制度不健全的问题。加强对制度执行及效果的监督，将各项制度真正落实到工作实践中，使每项工作的开展都有据可依。

（4）完善资产管理办法

事业单位应完善资产管理办法，明确资产管理要求。首先，各事业单位应成立专门的固定资产管理部门，由该部门根据本单位实际需求编制本年度固定资产购置计划，按照审批程序确定购置固定资产预算。其次，由固定资产管理部门按照相关要求统一采购，符合政府采购的固定资产应走政府采购程序。再次，应建立固定资产台账，将资产的管理责任落实到该资产的实际使用人。最后，严格按照管理办法定期组织全面清查盘点工作，并将完善固定资产盘点记录，要求资产使用人及盘点人、监盘人等签字确认。

（5）规范采购业务

事业单位应建立采购管理制度，对各单位采购业务进行归口管理，明确采购部门职责，建立采购流程图、采购审批表等，规范采购业务。采购管理部门也应加强过程管理，留存好采购相关资料，及时归档，自觉接受纪检、审计等部门的监督检查。

（6）强化合同管理

首先，事业单位应建立合同管理制度，明确合同归口管理部门及其职责，建立合同台账，完善合同签订前的资质审查、合同谈判、合同条款审核、预算审核、合同审批、成果验收及合同资金收付等方面的要求，加强规范合同管理。其次，制定合同签署及合同专用章的管理制度，严格按照相关制度和程序签署合同。最后，随时对合同进行归档，项目人员与财务人员定期对合同的执行情况进行汇总，掌握合同的执行进度，保质保量的完成本单位的各项任务。

（7）提高预算的科学性与准确性

事业单位应制定预算管理办法等措施，让各单位意识到预算编报过程的重要性，明确预算管理部门及岗位职责，按照预算编制的具体要求，规范预算编报程序，做到每项预算依据充分、每次审核都留有痕迹。同时，加强预算的计划性与科学性，减少预算的调整，提高预算的预见性，强化预算的约束力与控制力。

总之，内部控制建设是事业单位内部管理的重要组成部分，是事业单位的“指挥棒”。事业单位只有在内部控制的监管下才能实现社会效益与经济效益共赢，发挥事业单位的真正使命。

参考文献

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