公共政策中的公民参与

高洁

摘要：本文综述了国内外关于公共政策的相关定义和理论、介绍了机动车限行的相关背景，并利用文献综述法、案例分析法、网络分析法等多种分析方法，对北京市城市机动车限行政策过程的公民参与进行了研究，并分析出对公民参与公共政策过程中的不足，针对不足给出合理的建议，为公民参与公共政策的有利发展建言献策。

关键词：公民参与;公共政策;机动车限行

一、研究背景

随着我国改革开放的深入，经济迅速发展，机动车保有量也随之急剧增长。机动车保有量的增长，在推动经济发展，方便市民的出行的同时，也带来了日益严重的尾气污染问题，严重威胁着市民的生存和健康，已经成为城市交通环境急需解决的问题。公共政策是政府以实现公共利益和解决公共问题为目标，在一定时期制定的的一系列行为准则。主要是针对社会现实问题提出的，作为对社会价值进行权威性分配的公共政策，其制定需要以增进公共利益为目标取向，而公民参与公共政策制定无疑是确保公共政策公共性、合法性的内在要求。然而，由于政治过程的复杂性、国家力量的强势地位，在公共政策制定与执行过程中，公民常常缺乏公共利益表达机制而难以参与公共政策过程。而政府部门也因与公民沟通不畅而难以了解公民的真实意愿，从而出现政策偏差。为此，畅通公共政策制定过程中的公众诉求表达渠道，构建公民参与的有效途径与方式，具有十分迫切的现实意义。

二、国内外相关研究

关于公共政策理论以及公民参与公共政策的研究由于不同的经济发展水平以及政策差异导致了国内外公民参与的差异，而国内外的研究主要如下：

自20世纪60年代以来，西方掀起研究公民参与的热潮。由于分权与地方治理的改革趋势为公民有序参与公共行政提供了活动场域。在传统行政学看来，“公共行政与政治本质上有所差异，政治是属于政治家的范畴，而行政则是由技术官员负责处理的层次。公民参与理论的先驱谢尔？阿斯汀认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”。此外，行政国家持续扩张带来的政府财政压力与信任危机迫使政府企图摆脱“政治干扰”，重获公众信任与谋求政府合法性，而将公民参与带来的民主诉求和公众需求信息导入行政过程，是民主政治时代公共行政发展的最稳固与最有效的策略。现代行政学突破了传统行政学的政治与行政二分的思维，提倡行政过程中公民参与具体政策的制定，以保证行政行为的公共性取向。

阿尔蒙德和维巴通过对五个国家公民政治态度的观察和研究，分析普通百姓的心理认知、政治态度和价值判断与政治结构和行为的关系。巴伯更是将公民参与提高到更到的层次，强势民主的基础即在于公民的广泛和踊跃的参与。学者们要求给予公民更多的决策参与权来改变官僚封闭系统的决策方式，或者要求政府在更大的层次和范围内实现公众参与决策或管理。

罗伯特·D·帕特南通过对意大利地方政府的观察，指出公民参与对政府的影响巨大。治理的质量取决于公民参与的强弱，投票率、读报率、合唱团的参与率、足球俱乐部的多寡等，往往是地区治理成功与否的标准。

斯蒂弗斯提出，“行政合法性要求政府主动对公民负责，责任要求发展一种共享价值观的解释体系，这种体系必须由官僚和公民在真实世界的情境中（而不是主观假设下）共同发展起来。换句话说，拥有合法性的行政国家必定要植根于积极的公民参与文化环境中。

以罗伯特·登哈为代表的新公共服务理论则进一步认为，“新公共管理认为共同生产是落实政策、使公民参与公共服务生产和供给的有效方式，但其初衷主要是降低成本和改进绩效，缓解财政困境，参与所代表的民主性只是副产品而已。……要以公民的身份参与公共政策……行政人员不仅仅是对选任官员（传统公共行政的观点）和政策绩效（新公共管理的观点）负责，更为根本和重要的是要向公民负责，在任何情况下都为了公共利益而为公民服务，并且要以公民授权和基础广泛的公民参与为根据对此作出评判。

在中国学者的研究中，公民参与在我国的现代化进程中同样扮演着不可或缺的重要角色。贾西津通过六个公民参与的案例总结了我国公民参与机制的各种类型，有效参与的原则以及应避免的误区。希望从两个方面促进中国公民参与的实践：一是在不同场景中更深入和细致地理解公民参与的理念，认知有序参与的基本原则;二是發展公民参与的方法、工具、程序和机制，并在此基础上积累参与经验，增进公民参与的能力。

石路在其《政府公共决策与公民参与》书中从公民参与的生态环境、公民参与能力、公民参与机制等方面分析了当代中国政府公共决策中公民参与的理论与现实问题，并从政府治理模式的变革、公民参与能力的提高和政府公共决策中公民参与的机制创新等三个方面，探讨和提出了促进我国政府公共决策中公民参与发展和完善的基本思路。

三、机动车限行政策中的公民参与

《中华人民共和国宪法》中早有规定，中国公民有参与公共政策过程的权利和义务。新中国成立初期，公民参与公共政策就受到高度重视。改革开放后，随着市场经济的不断完善和健全，公民的权利意识渐渐提升，参与政治的观念也得到了普及，参与形式也由被动向着主动发展。新世纪以来，随着网络的发展和普及，公民参与公共政策也出现了新的形式。公民参与公共政策的形式主要包括以下几个方面：

（1）民意调查

作为一种简单易行的形式，适用于获取公民信息为目的的状况。由于民调的参与主体是公民个体，民意意见只是作为一种可参考民意。

（2）关键公众接触

政府就某一公共政策问题通过访谈或电话咨询等方式，想政策所涉及的关键公众进行咨询，以获得对政策的相关建议和意见信息。由于参与目标明确，有助于获得较高质量的信息，而且由于受众较小，成本低操作简便。但是由于接触的均是相关利益组织，信息代表性较低。

（3）听证会和咨询委员会

听证会和咨询委员会一般由政府召开，公民个人或者社会团体与会。与会人员可以对政府相关公共政策进行讨论和协商，政府也会借此向公众宣传相关公共政策并争取公民的理解和支持。

（4）专家咨询

通过依靠相关领域的专家个人或者专家群体进行相关政策的咨询、论证等活动，以提高政策的质量。由于参与主体是相关领域的专家学者，能够具有很可靠的决策支撑作用。此外，随着公共政策问题的深度、难度持续加大，专家咨询也成为政策过程中不可或缺的重要环节。

随着公民参与意识的提升以及互联网的推动，公民参与公共政策出现了些新的形式，具体包括以下几点：

1.公民发起的接触

以往公共政策的公民参与往往具有很大的被动性，作为参与主体的公民是在政府主导下以不同的形式参与到公共政策中的。而公民发起的接触则是随着公民参与意识的提高，公民基于利益表达、维护和一些冤情申诉等目的，自发的与公共管理机构取得联系，具体包括信访、投诉、举报和热线等形式参与到关系到切身利益的相关政策过程中。

2.公民旁听

七届人大二次会议通过了《全国人民代表大会议事规则》，规定大会会议设置旁听席。之后，各地相继开始设置旁听席。公民通过旁听的“直接民主”形式参与到立法机关立法工作实施的现场，有助于加强对权力机关的监督，推进公共政策过程的公开化、透明化、民主化和科学化。

四、公民参与公共政策的意义

（1）为公民参与制度的改革提供理论基础

我国政府当前正处于转型的关键时期，社会利益的结构体愈发复杂，当前现状下，公民更加关注对于自身利益的维护，并且更加积极和热情的想要参与到公共政策的过程当中，但是目前关于支持和促进公民参与的相关理论研究比较欠缺，专门针对公共政策制定中公民参与的问题研究，也是没有形成系统性的理沦研究。所以针对这些问题研究公民参与公共政策制定的相关理沦和方法具有很高的学术价值，利于改革现有制度和促进相关理论的创新。是公共管理学理论在公共经济学研究中的交叉应用。

（2）有利于推进公民参与公共政策过程有序及制度化

政府机构在制定与公民的公共利益相关的的法律或是公共政策之前，应该考虑绝大多数公民的意见，应该保证社会公众都享有表达自身观点和利益的机会和途径，从而使得最终出台的公共政策符合绝大多数社会公众的利益。公民的有序参与有利于增强公共政策的整合功能，扩大政策制定主体的权力基础。因而能够使得政府在制定政策的过程反应大多数公民的利益及诉求，同时也能够在很大程度曰增加社会公众的归属感和认同感。3.为我国服务型政府的建设和民主政治的发展和完善提供理论借鉴

五、北京市关于机动车限行政策的公民参与

北京市从2008年开始为了在奥运会期间提供良好的城市空氣质量和改善城市交通拥堵状况实施机动车限行政策。奥运会结束之后尽管北京市政府取消了奥运期间车辆出行按单双号出行的临时性政策，但是车辆限行这一交通管制措施并未取消。2008年9月27日，北京市人民政府发布《关于交通管理措施的通告》，通告决定：2008年10月11日至2009年4月10日，本市机动车试行按车牌尾号每周停驶一天（法定节假日和公休日除外），限行范围为五环路以内道路（含五环路），限行时间为6时至21时，即“1/5限行方案”。

六、结论

本文以机动车限行为例利用相关公共管理理论，结合公民参与的多种形式，针对西安市机动车限行政策的颁布和实施出现的一系列问题进行讨论和研究，结合相关文献研究、问卷调查、网络数据舆论分析等方法分析得出公共政策中公民参与的意义，并提出合理的意见和建议。首先通过文献研究法对相关文献进行分析，对国内外相关研究进行归纳总结，构建公共政策中公民参与的理论基础。结合北京市机动车限行的相关政策过程中的公民参与，分析讨论了政策实施后的网络舆论、社会现象以及相关政策问题进行研究，以机动车限行为实例对公民参与公共政策进行剖析，得出公民参与公共政策中的不足包括公民参与政策渠道不畅、公民参与公共政策机制不完善、公民参与公共政策的组织化程度低和公民参与公共政策的制度化水平低;结合这些不足给出四条建议，为公民参与公共政策的良性发展建言献策。

参考文献

[1]皮埃尔·梅兰《城市交通》高煜译，商务印书馆出版社1页

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[5]帕特南.使民主运转起来[J].2015.

[6]斯蒂弗斯.公共行政中的性别形象[J].2010.