PPP融资模式在地方债务风险化解中的作用与风险分析

丁彦琼

随着经济建设的不断加深，各个地区都在积极发展与之相匹配的基础设施建设，众所周知，基础设施项目投资金额通常较为巨大，且资金回收期较长很多地区的经济发展水平与基础设施项目投入不匹配，导致了地方政府的债务规模逐渐扩大。这种不匹配的持续发展将对地区的经济产生很大的影响，甚至还会影响到地区经济的良性安全发展。

基础设施项目的大额投入造成我国部分地区政府财政压力增大，但经济发展及国民生活水平及质量的提高需要基础设施建设的持续跟进，这一对互相对峙的矛盾在加快加强基础设施建设的发展趋势下，愈发剧烈，对我国经济发展的影响逐渐显现。而在这一背景下，急需探寻一种新的建设模式来缓解这一矛盾，使我国基础设施建设转变传统思路，迈入新的阶段，PPP融资模式在这一背景下应运而生。这种融资模式产生的目的是要吸引社会资本投入到基础设施的建设运营之中，风险共担，利益共享，有效控制地方政府债务规模，在加快基础设施建设的同时为逐步缓解政府存量债务寻求时间和空间。

一、PPP融资模式内涵

Public—Private—Partnership又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设运营，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

二、PPP融资模式在地方债务风险化解中的作用

由于PPP融资模式属于政府与私人或私人组织之间的合作方式，合同签订过程中明确规定了建设阶段中所有的投资由双方承担，经营阶段所得收益由双方共享，在这种模式下，一方面由政府引导，社会资本可以有机会投资基础设施建设即便是投资回收期较长或收益较弱的基础设施项目也可通过地方财政的合理补贴来保证稳定盈利，同时社会资本在对基础设施建设投资过程中可以积累较好的项目建设资历；另一方面，这种融资模式可以有效减轻地方政府财政负担，降低政府债务风险，主要表现在以下几个方面：

一是，缓解并一定程度解决项目概算超投的问题。在传统基础设施建设过程中，所有投入均由政府承担，但在建设的过程中，地方政府的以社会效益为目标，采用较为粗放的项目管理模式，对于投资项目经济性的把握较为薄弱，导致大型基础设施项目建设存在预算超支的可能。通过使用PPP融资模式，社会资本以经济效益为目标，在基础设施项目建设阶段的投入管理将更细节精准，社会资本与政府两者的良性结合可以可以一定程度解决这一问题。

二是，实行专业化的管理，降低政府负担。在施工阶段，由于建设施工社会资本比政府更具专业性，政府在组织基础设施建设的过程中可以抛却原有的细节管理转变为对于建设进度的把控监督。通过这种方式，政府所承担相关费用会相对减少，社会资本为完成建设项目，从而尽早实现经济效益必然会提升施工效率，而工期的缩短对降低地方政府支出也会产生正向影响。

三是，可以分担建设期的其他风险。PPP融资模式与其他的融资模式不同，在项目建设前期的风险评估中，社会资本将与与政府共同承担建设过程中所存在的风险。通过这种方式可以实现风险的均衡化，促使社会资本在风险的压力下更好的施工，达到预期效果。

三、PPP融资模式关于地方债务风险分析及应对措施

（一）市场风险及应对措施

在PPP融资模式中，地方政府需首先确定项目的合理回报率，由于不同的市场环境包括融资成本、材料人工及征拆成本等对于项目收益有较大影响，严谨周密的前期测算将作为后期社会资本招标的重要基础。基础设施建设的施工的前期投入，需要工程预算人员有一个相对具体的把握，并对基础设施建设所取得的社会效益和经济效益进行量化，通过分析投入与收益来判断基础设施建设的可行性；其次，政府与社会资本双方的定价机制也需要进行认真的探讨。因为市场价格的变化是在不断浮动的，而社会资本对于这部分浮动价格的敏感度明显要优于政府，如果双方未能在平等互惠的前提下签订合同，一方面会造成政府的投资取得不了预期的收益，另一方面还会形成被外界所认为的“霸王条款”，对社会资本的经济建设构成不公平的因素。

因此在进行PPP融资的同时，政府还应针对所选择融资建设的项目有一个明确的把握，保障建设的过程能够帮助政府顺利的度过市场风险点。这同样需要政府对于市场行情有一个明确的把握，对于各行业的经济波动有一个明确的了解。并且政府还用在近期国内所通过PPP融资模式下进行的基础设施建设进行探讨和分析，以这部分案例作为典型，充分发挥PPP项目的示范优势。

（二）金融风险及应对举措

受到经济发展情况的影响，我国的金融体制还处于不断完善阶段。在进行项目融资时，存在潜在的金融风险，社会资本以经济利益为基础，围绕盈利展开行动，这一点与政府的公益性导向有所出入。很多人可以接受以政府为主导进行融资的方式，因为政府意味着国家担保，很多投资人愿意购买政府发行的债券。但是如果在这一环节中加入社会资本，很多投资人会提高风险预警，一定程度上降低投资额度。

对这些金融风险，地方政府在提升本地财政实力的同时，需积极争取中央政府的财政支持；同时严格筛选出有较强实力的社会资本参与项目才能有效把控融资风险。

四、结语

综上所述，PPP融资模式的产生与發展是非常适合我国现有政府的基础设施建设环境的模式，PPP融资模式能很好的调动社会资本与政府共同参与基础设施建设，在完成基础设施建设的公益性同时保障了基础设施建设的收益性，一方面为社会资本提供更多的收益来源，另一方面，政府借助社会资本的能力优势来更好的完成基础设施建设，是一种双赢的融资模式。（作者单位：天津高速公路集团有限公司）