法治视域下高职院校规章制度研究

摘   要：伴随高职教育的诞生及发展，高职院校规章制度也经历了初创、完善、创新三个阶段。在当前的创新发展阶段，高职院校规章制度面临建设主体水平不高、建设程序不规范、建设内容不具体等三个瓶颈问题。提升高职院校规章制度的法治化水平，需要在培养高素质的管理队伍、强化规章制度的管控、熔铸浓郁的法治文化三个方面下功夫。

关键词：法治;高职院校;规章制度

基金项目：江苏省教育科学“十三五”规划2016年度青年专项重点自筹项目“高职院校内部治理体系现代化的实现途径研究——以常州工程职业技术学院为例”（项目编号：C-b/2016/03/15）;常州大学高等职业教育研究院2016年度重点项目“职业院校管理水平提升背景下高职内部规章的法治化研究”（项目编号：CDGZ2016030）

作者简介：熊威，男，副研究员，主要研究方向为高等职业教育管理。

中图分类号：G718              文献标识码：A              文章编号：1674-7747（2019）03-0041-05

高职院校作为社会组织之一，为了实现培养技术技能人才和服务区域产业转型升级的目标，需要制定相应的规章制度来保证办学行为在法治框架内展开。对于职业教育治理体系的现代化而言，制度问题可以说是其根本问题，推进制度的现代化也是实现职业教育治理体系现代化的前提条件与本质要求。[1]高职院校亟待通过提升规章制度的法治化水平，实现治理体系和治理能力的现代化，保障政府、社会、学生对高职教育的需求得到有效满足。

一、高职院校规章制度建设的历史进程

归根结底，制度就是规范行为的系列规则，是一个组织赖以生存和发展的基本保障。美国经济学家T.W.舒尔茨将制度定义为“一种行为规则”，这些规则涉及社会、政治及经济行为。[2]高职院校的规章制度就是高职院校在履行技术技能人才培养、技术创新以及传承地方文化的使命中制定并遵循的行为准则，是教师员工共同遵守的契约。伴随高职教育的诞生及发展，高职院校规章制度经历了初创、完善、创新三个阶段，每一个阶段都蕴含着独特的时代背景，都发挥着不可替代的作用。

（一）高职院校规章制度的初创期

高职教育作为一种教育类型，诞生于20世纪80年代。在改革开放的滚滚潮流中，一批职业大学应运而生，它们承担了技术教育、技术培训、社区教育与成人教育的职责，与当前的高职教育职能完全一致。职业大学成立初期，由于缺乏经验积累，在管理模式上只能参照地方本科高校，这就造成了职业大学管理制度的原型都来自于地方本科高校，丧失了“职业”属性。在这一阶段，职业大学的规章制度呈现出四个方面的问题：一是体系不健全。作为一种新的高等教育类型，理应按照章程来办学，但所有的职业大学几乎都是按照政府的批复文件进行办学，没有形成自己的章程;在办学过程中逐步建立了学术委员会、教职工代表大会等组织，但这些组织的运行缺乏章程的规制，缺乏操作流程的指引;由于职业大学实施的是一级管理模式，所有的制度文件都是学校职能部门起草颁布，系（部）只要执行即可，这种模式造成系（部）规章制度缺失。二是弱化了“职业”属性。职业大学成立伊始，学校在没有完全厘清职业大学定位的情形下，出台了系列制度，一定程度上保证了顺利办学，但也忽视了学校的“职业”属性，最严重的后果便是学校的专业与课程严重脱离产业发展，出现“两张皮”现象，一度被社会嘲笑为“本科的压缩饼干”。三是救济机制缺乏。由于职业大学刚刚建立，还处于摸索阶段，很多制度处于缺失状态，其中就包括涉及师生员工的权利救济机制。一些职业大学发生的侵权事件，由于校内缺乏相应的应对和救济制度来支撑，在社会上不断发酵，造成了不良影响。四是利益相关者的参与不足。在改革开放初期，人们的思想刚刚开始解放，职业大学作为一个相对封闭的学术机构，解放思想的程度相对滞后，明显的例证便是职业大学的规章制度将管理者与服务对象对立起来，将教育服务与社会需求割裂开来。这一时期职业大学出台的规章制度，基本都是以管理者为中心，鲜有考虑到基层教师、家长、学生、社区与行业企业等利益相关者的诉求。

（二）高职院校规章制度的完善期

进入21世纪，高等职业教育迎来了大发展的黄金期。国家在2006年立項建设了28所国家示范性高等职业院校，2007年立项建设了42所国家示范性高等职业院校，2008年立项建设了30所国家示范性高等职业院校。通过这100所国家示范性高等职业院校的引领和带动，职业教育的整体质量水平获得显著提升，与之配套的制度建设在这个阶段也得到了大力推进，规章制度的法制化水平上升到了一个新阶段。作为高职院校运行的基本保证，这一阶段的规章制度建设呈现三个明显的特点：一是行业企业的角色得到重视。国家示范校建设项目的主题就是校企合作，通过学校与行业企业的合作办学，拉近职业教育与真实岗位的距离。在国家示范校建设带动下，行业企业开始深度介入高职教育，或者联合办学，或者联合共建平台，或者联合开发专业与课程等。此时的规章制度建设主体中也开始出现行业企业的身影，出现学生的身影，特别是在与专业建设相关的制度中，行业企业的角色日益彰显。二是首次提出了现代高职院校制度的概念。在普通本科高校中建设现代大学制度已经成为共识，但把现代大学制度引入高职院校，并提出现代高职院校制度的概念，还是历经了十余年的探索。2013年，董仁忠博士在其专著《现代高职院校制度研究》中首次提出现代高职院校制度的概念，并概括了现代高职院校制度的三种主要特征，即举办管理分开、依法自主办学，社会多元参与、治理结构完善，以服务为宗旨、以就业为导向。[3]现代高职院校制度的提出，为高职院校进一步完善规章制度提供了理论视角和实践框架。三是开始试点二级管理体制。以深圳职业技术学院、无锡职业技术学院为代表的高职院校率先突破一级管理体制，探索建立具有准实体性质的二级学院。系向二级学院的转变，不仅仅是名称的改变，更多的是权责利的重新分配。至此开始，高职院校的管理重心日益下移，二级学院逐渐成为具有办学自主权的“诸侯”，基层的首创精神和办学活力得到最大程度激发。这种形势下的规章制度不再是学校职能部门“包打天下”，而是更加注重宏观规划和指导，具体实施的制度由二级学院自行制定。

（三）高职院校规章制度的创新期

2012年，教育部印发了《全面推进依法治校实施纲要》，从制定具有自身特色的学校章程、建立规范性文件审查与清理机制、健全科学民主决策机制、完善决策执行与监督机制、完善民主管理和监督机制、健全社会参与机制、建立健全学术自由的保障與监督机制等方面部署了依法治校的主要任务。[4]可以说，《全面推进依法治校实施纲要》的出台，标志着高职院校规章制度建设正式进入守正出新的创新期。这一阶段出现了几个关键性的突破：一是高职院校纷纷制定并颁布了学校章程。《高等学校章程制定暂行办法》出台以后，一批高水平的高职院校率先行动，制定并颁布了学校章程，为依法依规自主办学提供了“根本法”。有了章程的统领，高职院校规章制度建设就摆脱了“无源之水”的窘境，正式步入了法制化、科学化快车道。二是学术权力日益得到彰显。由于高职院校大多脱胎于中专校，长期采取行政化管理模式，造成学术权力式微，学术制度的制定、审议均被行政权力掌控。但进入新阶段后，特别是在“管办评分离”的背景下，高职院校的学术权利得到前所未有的尊重，不仅学术体系更加健全，有关学术事务的规章制度的制定权、审议权逐步回到学术组织。三是产教融合的精神融入到了高职院校规章制度中。产教融合既是高职院校“安身立命”的根本途径，也是高职院校谋求高质量发展的根本途径。进入新时代，高职院校的规章制度由“自说自话”走向“产教对话”，这是历史的必然，也是高职教育发展的必然。

二、高职院校规章制度建设的瓶颈问题

历经三十余年的建设，高职院校的规章制度逐步由封闭走向开放，从单一主体走向多元主体，从管制走向共治，步入了高质量发展的创新阶段，成为建设中国特色高职教育的重要保障。但是，在高职院校从管理走向治理的过程中，规章制度建设仍然面临着诸多亟待突破的瓶颈问题。

（一）制度建设主体的水平不高

规章制度的质量与建设主体的水平、学校文化有着直接关系，可以说，没有高水平的制度建设主体，就不可能产生高质量的规章制度。当前，高职院校的制度制定主体主要是中层干部，而中层干部的整体素质还有待进一步提升。导致这一现象的主要原因有四个：一是高职院校举办高职教育的历史较短，中层干部队伍建设的历史积淀不够，精神资产和经验比较缺乏。干部队伍建设是一个长期积累的过程，不可能一蹴而就，短期的建设难以弥补经验及文化上的缺失。二是高职院校的中层干部缺少系统性培养。目前的培养体系仅仅关注政治思想素质的教育，忽视了业务素质、管理素质、心理素质、政策素质的培养。很多高职院校的中层干部连基本的教育法、高等教育法等教育法规都没有学习过，对国家有关职业教育和行业发展的政策文件的学习也不够。三是高职院校中层干部的质量意识、质量精神比较欠缺。大多数高职院校都没有形成精益求精、追求卓越的质量文化，身处其中的中层干部也难以避免。没有质量精神的驱动，仅仅依靠干部绩效考核制度，难以全面激发中层干部干事创业的积极性和创造性，难以持续提升规章制度的质量水平。四是高职院校的选人用人机制有待健全。“能者上、庸者下、优者升”的机制在执行过程中还存在漏洞，带病提拔、突击提拔的现象屡有发生。这也挫伤了部分中层干部的积极性，影响到了优秀人才的脱颖而出。

（二）制度建设程序有待规范

任何规章制度的产生都应该是利益主体不断博弈的结果，只有各方达成共识的制度，才能有效发挥作用。但是，在实践中，高职院校往往陷入一个极端，常常用威权主义的方式来制定制度、颁布制度，忽视了服务对象等利益相关者的意见。在相当一部分高职院校中，规章制度的制定、颁布、实施较为随意，因为一件临时性的工作而订立一个制度的现象屡见不鲜。有些制度在正式出台前，没有经过严谨的论证，没有征求利益相关者的意见。这类制度一旦实施，常常因为利益相关方的质疑导致无疾而终。有的高职院校专门出台了制度的制定规范，对规章制度的缘起、制订过程、主要内容、管控事项、操作流程等进行规范，希冀能够控制制度的过程质量，但实践却背道而驰，很多规章制度的出台仍然我行我素，没有严格按照制度制定规范进行操作。教育部在《全面推进依法治校实施纲要》里明确要求，高等学校要建立制度的审查与监督机构，配备专职工作人员对制度的制定过程和实施过程进行监控。本科院校行动比较快，纷纷成立政策研究室或政策法规处，对制度建设进行管控。高职院校出于机构精简的考虑，没有成立独立的制度管理机构，只是把制度管理职能赋予校长办公室。然而，在高职院校的校长办公室职责里，很难看到制度管理的条款。因此，制度管理的职能在高职院校中基本处于失位的状态。

（三）规章制度的内容过于笼统

高质量的规章制度如果得不到有效执行，就等同于“没有制度”，而有效执行的前提便是规章制度具备可操作性和明确性。由于受到管理者素质和文化氛围的影响，高职院校规章制度中存在过于概括、笼统的问题，已经成为制约高职院校治理水平提升的重要因素。在高职院校的规章制度中，经常可见一些模棱两可或含混不清的表达，既让执法者“难以下手”，也让师生找不到方向。例如，《某某职业技术学院学生学籍管理规定》第六条第2款规定：考入学校的学生，如确有实际困难，不转出学校不能继续学习、或确有专长明显适宜转至其他学校进行培养的，可以转学。这里的“实际困难”“专长明显”都是概括性用语，不仅难以操作，而且学生也难以理解。从明确性原则来看，应该将其具体化，尽可能列举出具体的问题和表现。在有关教师的管理制度中，也存在模糊的表达方式，这不仅不利于激发教师的创造性，更可能为暗箱操作留下空间。如果有一个机构对规章制度的产生过程进行管控，及时发现制度的模糊性问题，及时提醒管理者修改完善，此问题就可迎刃而解。

三、高职院校规章制度建设的有效对策

任何规章制度建设都是有规律可循的，只要按照规律办事，规章制度就能成为高职院校办学的最根本保障。高职院校规章制度建设中存在上述瓶颈问题，深究其原因，主要是缺乏高素质的管理队伍，缺乏过程监管，法治文化不浓。只有突破制约制度建设的瓶颈问题，高职院校才能真正实现治理体系和治理能力的现代化。

（一）培养高素质的管理队伍

制度建设的关键在于人，在于高素质的制度建设主体。能够制定出高质量的规章制度的管理人员必须具备以下素质：一是熟悉党和国家的教育方针政策、各级法律法规、行业政策与规划、学校的各类规章制度。二是掌握学校的发展规划和年度重点任务，了解各部门的定位及重点工作。三是深刻理解自己所在岗位的职责，熟悉本部门内其他岗位的职责。四是具备较高的公文处理能力，能够按照党政机关公文处理规范独立起草制度文本。当前，高职院校管理人员的能力素质亟待提升，至少应强化三方面的工作。首先，要加强系统性培养，不仅仅是培训中层干部，更要培训基层的管理人员。人力资源部门应将基层管理人员的培养纳入师资发展规划中，从培养目标、内容、方式、考核等方面系统性规划基层管理人员的培养，特别是要在培训内容中增加法律法规、行业政策的相关内容。其次，要加大人才轮岗力度，鼓励管理人员在部门内轮岗，在全校范围内跨部门轮岗。一方面，可以防范管理风险，规避职业倦怠;另一方面，可以通过跨岗位锻炼，增强管理人员的综合业务能力和全面素质。最后，要加快破除职务终身制，推进职员制改革，为基层管理人员搭建成长通道，让他们有目标地工作、有激情地奋斗，激发他们提升自我素质的积极性和创造性，营造每个追求进步的人都有舞台的氛围。

（二）强化规章制度的管控

高校有些制度在制定的时候没有严格按照程序来进行，往往是“个人代替部门，部门代替学校”，就是由拟稿人起草相关制度文稿，职能部门没有经过充分的论证就上报给学校领导签发，正式文件随即仓促出台。如此一来，制度规定中难免带有一定的个人意志和部门利益色彩。[5]任何规章制度的建设程序都要包括动议、立项、审批、起草、征求意见、审核、会签、审议、修订、签发、实施等环节，每一个环节都影响着制度的质量，都不能忽视。高职院校规章制度在立项审批、征求意见、审核三个环节尚存在立项随意、审核不严、意见不充分等诸多问题，只有解决这三个环节中存在的问题，才能有效提升高职院校规章制度的建设质量。为此，一要把好“入口关”，可立可不立的制度不立，不成熟的制度不立，管控临时性事项的制度一般不立。高职院校应尽快成立法规部门或明确承担法规职责的职能部门，配备专职人员负责全校规章制度的管控。任何一个制度在出台前，都要经过法规部门对其可行性、必要性进行审核，只有通过审核的制度，才能进入起草阶段。二要严控“过程关”，对起草过程进行全程监控，确保制度的制定过程符合法定程序。特别是在征求意见阶段，必须通过座谈会、研讨会、访谈等方式征求相关部门和服务对象的意见，同时，应保证有法规部门人员参与征求意见。三要把好“审核关”，法规部门要对职能部门提交的制度文本进行内容与形式审查。审核内容包括是否符合国家、地方的法律法规，是否符合行业规范和学校的发展规划，是否与其他规章制度冲突，是否存在跨界矛盾等。只有通过法规部门审核的制度，才能提交会议审议。

（三）熔铸浓郁的法治文化

规章制度建设不仅仅是起草制度文本的显性活动，其背后蕴含的是法治文化，是依法治校的文明风尚。如果高職院校缺乏浓郁的法治文化，规章制度的质量就无法得到保证，是不可能持续的。法治文化对高职院校规章制度的影响主要体现在三个方面：一是影响制度制定主体的行为。优良的法治文化可以使制度制定主体自觉遵守法律法规，自觉用法治思维来制定、实施规章制度。二是保证制度的持续改进。任何制度都要随着形势发展不断完善，不存在一成不变的制度。优良的法治文化能够让高职院校自觉根据形势变化及时对制度进行修订或废止，能够让每一个制度都变成“活的规范”。三是保证制度得到高质量执行。当前，高职院校规章制度的质量水平不高，其原因之一就是很多制度“挂在墙上”，没有得到有效执行。优良的法治文化可以浸润每一位师生的心灵，让每一位师生知法守法，让学校的每一项制度都能得到不折不扣的施行。熔铸浓郁的法治文化，可以从以下几个方面入手：一是打造法治载体，在校园中布置法治宣传教育内容，在教师和中层干部队伍中开展法治教育培训。二是组织法治文化活动，包括法治讲座、学术研讨会、知识竞赛、法治先进人物评选等。通过打造品牌法治活动，让每一位师生参与法治、融入法治、享受法治。

参考文献：

[1] 庄西真，郝天聪.现代职业教育：体系、治理与转换[M].南京：江苏凤凰教育出版社，2017：110.

[2] R.科斯，A.阿尔钦，D.诺斯.财产权利与制度变迁（中译本）[M].上海：上海三联书店，1994：253.

[3] 董仁忠，陈寿根，刘玲，等.现代高职院校制度研究[M].南京：江苏教育出版社，2013：006-007.

[4] 教育部.关于印发《全面推进依法治国实施纲要》的通知[Z].2012-11-22.

[5] 凡靖，徐开忠.高校依法治校与制度建设状况调研——以安徽省皖西学院为例[J].法治与社会，2017（10）：185-186.

Research on the Rules and Regulations in Higher Vocational

Colleges from the Perspective of Rule of Law

XIONG Wei

（Changzhou Institute of Engineering Technology， Changzhou  213164， China）

Abstract： With the birth and development of Higher Vocational education， the rules and regulations of higher vocational colleges have gone through three stages： initiation， perfection and innovation. In the current stage of innovation and development， the rules and regulations of higher vocational colleges are facing three bottlenecks： low level of construction subjects， non-standard construction procedures and non-specific construction contents. To improve the legalization level of rules and regulations in Higher Vocational colleges， efforts should be made in three aspects： cultivating high-quality management team， strengthening the control of rules and regulations， and melting a strong culture of rule of law.

Key words： rule of law; higher vocational colleges; the rules and regulations

[责任编辑    贺文瑾]