明确职业教育战略地位 推动职业教育内涵式发展

摘    要：《国家职业教育改革实施方案》的出台，进一步明确了职业教育在国家战略体系中的地位，有利于加快推进职业教育的内涵式发展。具体改革举措包括：通过构建独立的职业教育体系，确立职业教育的办学特色，拓展职业教育的培训功能，积极服务区域经济社会发展，进一步明确职业教育类型定位;进一步明确“管好两端、规范中间、书证融通、办学多元”是今后一段时期推进职业教育高质量发展的工作方针;通过激发教师工作积极性，落实职业院校办学自主权，积极吸引企业参与职业教育办学，进一步为职业教育注入新活力;通过强化职业教育办学经费保障，理顺职业教育内部管理体制，彰显技术技能人才社会价值，进一步营造职业教育发展环境。

关键词：《国家职业教育改革实施方案》;职业教育改革;战略地位;内涵式发展

作者简介：刘克勇，男，处长，副研究员，主要研究方向为职业教育管理。

中图分类号：G710              文献标识码：A             文章编号：1674-7747（2019）03-0017-06

近年来，我国职业教育改革力度不断加大，国家层面先后出台了《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》等重磅文件。在党的十九大报告中，习近平总书记对新时期推进我国职业教育创新发展提出要求，即完善职业教育与培训体系，深化产教融合、校企合作。2019年1月，为进一步加大职业教育改革力度，创新职业教育发展方式，提高职业教育办学水平，国务院正式印发了《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确了职业教育在国家战略体系中的地位，并提出，没有职业教育现代化，就没有教育现代化，要把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展中更加突出的位置。同时，《方案》对于深化职业教育内涵式发展也做了系统规划，包括进一步明确类型定位、进一步明确工作方针、进一步注入新的活力、进一步营造发展环境等。

一、进一步明确职业教育类型定位

《方案》开篇提出，职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。对作为一种教育类型的职业教育而言，这一点极为重要。因为它首次明确了职业教育在我国教育体系中的类型地位。同时，《方案》对于我们理解职业教育独特的类型内涵及其类型定位也做出了针对性的部署。

（一）构建独立的职业教育体系

职业教育类型确立的首要任务是建立与普通教育相对独立的职业教育体系。长期以来，职业教育被看作是低于普通教育的一种教育层次，其重要原因就在于，职业教育在学制层面只发展到专科层次，缺乏本科及以上层次的职业教育，是“断头教育”。《方案》的出台进一步明确了完善职业教育办学层次的重要性。如：发展以职业需求为导向、以实践能力培养为重点、以产学研用结合为途径的专业学位研究生培养模式，加强专业学位硕士研究生培养;推动具备条件的普通本科高校向应用型转变，鼓励有条件的普通高校开办应用技术类型专业或课程;开展本科层次职业教育试点等。《方案》还提出，制定中国技能大赛、全国职业院校技能大赛、世界技能大赛获奖选手等免试入学政策，探索长学制培养高端技术技能人才。在长学制培养项目中，中本贯通就是一个典型项目，学生可以通过参与这种项目，实现学历层次的提升。以江苏省为例，多年来一直开通中职毕业生经单独考试对口升入本专科院校的升学通道，同时，还明确了技能大赛获奖者免试升入本专科院校学习的奖励政策。通过“对口单招”、五年制高职、中高职衔接（“3+3”和“3+4”）等多种渠道，全省中职毕业生升入全日制高等学校比例达到50%左右，成为普及高等教育的一支重要力量。

（二）确立职业教育的办学特色

跨界与融合是职业教育最为显著的类型特征。作为一种跨界教育，职业教育跨越了企业与学校，跨越了工作与学习，一句话，它跨越了职业与教育的疆域，因此，职业教育不能只在“围城”中办学[1];作为一种融合教育，职业教育融合了知识与技能，融合了教育领域与产业领域。为了使职业教育成为一种名副其实的教育类型，《方案》特别指出，职业教育要由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变。具体而言，就是要促进产教深度融合、校企协同育人。其一，坚持产教深度融合。产教融合是职业教育的本质要求，也是区别于普通教育的本质特征，是现代职业教育发展的主要方向，是建设中国特色、世界水平现代职业教育的核心元素。其二，推动校企全面合作。其重点在于推动职业院校与企业在多个领域加强合作，包括人才培养、技术创新、就业创业、社会服务、文化传承等，从而使得校企形成命运共同体。其三，打造一批实践教学平台。加大政策引导力度，充分调动各方面深化职业教育改革创新的积极性，带动各级政府、企业和职业院校建设一批资源共享，集实践教学、社会培训、企业真实生产和社会技术服务于一体的实践教学平台（高水平职业教育实训基地）。其四，多措并举打造“双师型”教师队伍。“双师型”是职业教育师资的显著特征，《方案》明确提出，从2019年起，职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘，特殊高技能人才（含具有高级工以上职业资格人员）可适当放宽学历要求，同时，要求2020年起基本不再从应届毕业生中招聘。

（三）拓展职业教育的培训功能

根据学校职业教育和职业培训在一个国家或地区的职业教育体系中所占的比重不同，我们可以把职教模式分为学校本位的职教模式、企业本位的职教模式、社会本位的职教模式以及“学校——企业”综合模式。[2]按照上述划分标准，我国是比较典型的学校本位的职教模式。在我国职业教育办学中，职业培训一直是薄弱环节，职业教育的培训功能有待进一步开发。鉴于此，《方案》明确指出，职業教育包括职业学校教育和职业培训，学历教育与培训两者都是职业院校的法定职责。对于如何拓展职业教育的培训功能，《方案》实际上提出了两种方式。一种是开发职业院校本身的培训功能，按照育训结合、长短结合、内外结合的要求，围绕现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业，面向在校学生和全体社会成员开展职业培训。另一种是借助市场力量，鼓励教育企业承担职业培训的任务。调动社会力量，补充校园不足，助力校园办学。能够依据国家有关法规和职业标准、教学标准完成的职业技能培训，要更多地通过职业教育培训评价组织等参与实施。政府通过放宽准入，严格末端监督执法，严格控制数量，扶优、扶大、扶强，保证培训质量和学生能力水平。

（四）更好服务区域经济社会发展

与普通教育相比，服务区域经济社会发展也是职业教育办学的典型特征，即每所职业院校都有特定的“服务半径”。以区域为单位推进职业教育办学，更有利于深化区域职业教育产教融合水平。正如《国务院关于产教融合的若干意见》所指，同步规划产教融合与经济社会发展，制订实施经济社会发展规划，以及区域发展、产业发展、城市建设和重大生产力布局规划，要明确产教融合发展要求，将教育优先、人才先行融入各项政策。《方案》也同样延续了这一逻辑主线，即提高职业教育服务经济社会发展的能力，加大产教融合力度。如：加强省级统筹，建好办好一批县域职教中心;指导各地优化中等职业学校布局结构，科学配置并做大做强职业教育资源。又比如，高等职业学校要培养服务区域发展的高素质技术技能人才，重点服务企业特别是中小微企业的技术研发和产品升级，加强社区教育和终身学习服务。

二、进一步明确职业教育工作方针

《方案》提出，把握好正确的改革方向，按照“管好两端、规范中间、书证融通、办学多元”的原则，严把教学标准和毕业学生质量标准两个关口。上述要求为我们进一步深化职业教育改革，推进职业教育高质量发展明确了工作方针。

（一）管好两端

所谓管好两端，是指职业教育办学要管好“入口”和“出口”两个重要环节。其中，“入口”管好的关键是创新职业教育招生考试制度。长期以来，我国职业教育办学缺乏独立的招生考试制度，导致职业教育招生批次總是排在普通教育之后，这是职业教育备受歧视的一个重要原因。对此，《方案》提出，要完善招生机制，建立中等职业学校和普通高中统一招生平台，精准服务区域发展需求。此外，《方案》对于职业教育的招生对象也提出新意见，拓宽了其招生范围。如积极招收初高中毕业未升学学生、退役军人、退役运动员、下岗职工、返乡农民工等接受中等职业教育。《方案》还提出，建立“职教高考”制度，完善“文化素质+职业技能”的考试招生办法，提高生源质量，为学生接受高等职业教育提供多种入学方式和学习方式。 “出口”管好的关键是千方百计保证职业教育人才培养质量。《方案》提出，要建立健全职业教育质量评价和督导评估制度，以学习者的职业道德、技术技能水平和就业质量，以及产教融合、校企合作水平为核心，建立职业教育质量评价体系;完善政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制，积极支持第三方机构开展评估，将考核结果作为政策支持、绩效考核、表彰奖励的重要依据。

（二）规范中间

所谓规范中间，主要是指提高职业教育办学的标准化和规范化，包括制订标准和执行标准两个环节、办学标准体系和教学标准体系两个范畴。正如有学者所言，我国已经确立了现代职业教育这一建设目标，而国家专业教学标准是现代职业教育的基础，因为专业教学标准是整个职业教育体系运行的基本依据。[3]职业教育改革的核心是，在人才培养定位和目标明确的前提下，进行标准化、规范化建设，通过专业、课程、教师队伍、教学环境等内涵要素的建设与丰富，实现学校规模、结构、质量协调持续发展。《方案》提出，要发挥标准在职业教育质量提升中的基础性作用。按照专业设置与产业需求对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接的要求，完善中等、高等职业学校设置标准，规范职业院校设置;实施教师和校长专业标准，提升职业院校教学管理和教学实践能力。持续更新并推进专业目录、专业教学标准、课程标准、顶岗实习标准、实训条件建设标准（仪器设备配备规范）建设和在职业院校落地实施。为规范职业教育办学过程，提高职业教育人才培养水平，《方案》提出，落实好立德树人根本任务，健全德技并修、工学结合的育人机制，完善评价机制，规范人才培养全过程。

（三）书证融通

所谓书证融通，就是推进资历框架建设，探索实现学历证书和职业技能等级证书互通衔接。当然，实现书证融通的前提是建立成熟的职业技能等级证书制度体系。对此，《方案》提出，深化复合型技术技能人才培养培训模式改革，借鉴国际职业教育培训普遍做法，制订工作方案和具体管理办法，启动1+X证书制度试点工作。国务院人力资源社会保障行政部门、教育行政部门在职责范围内，分别负责管理监督考核院校外、院校内职业技能等级证书的实施（技工院校内由人力资源社会保障行政部门负责），国务院人力资源社会保障行政部门组织制定职业标准，国务院教育行政部门依照职业标准牵头组织开发教学等相关标准。院校内实施的职业技能等级证书分为初级、中级、高级，是职业技能水平的凭证，反映职业活动和个人职业生涯发展所需要的综合能力。为了在技术层面实现学历证书与职业技能等级证书的互通衔接，《方案》提出，有序开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果的认定、积累和转换，为技术技能人才持续成长拓宽通道。职业院校对取得若干职业技能等级证书的社会成员，支持其根据证书等级和类别免修部分课程，在完成规定内容学习后依法依规取得学历证书。对接受职业院校学历教育并取得毕业证书的学生，在参加相应的职业技能等级证书考试时，可免试部分内容。

（四）办学多元

职业教育办学主体的多元化，目的是要在投资和管理上尽快打破政府办学“单一化”的格局，形成行业、企业等主体多元化办学格局，这是今后改革发展职业教育的必然途径。政府要彻底改变“统办统包”的局面，选择一些关系国计民生、制约经济发展瓶颈的战略产业领域，或是经济社会发展急需大量紧缺技能型人才的行业作为办学重点。为了形成多元办学格局，《方案》尤其强调企业在职业教育办学中的关键角色，即发挥企业办学主体作用，鼓励有条件的企业特别是大企业举办高质量职业教育，各级人民政府可按规定给予适当支持。到2020年，初步建成300个示范性职业教育集团（联盟），带动中小企业参与。此外，《方案》还提出，在保证办学质量的前提下，创新职业教育办学形式，支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构;建立公开透明规范的民办职业教育准入、审批制度，探索民办职业教育负面清单制度，建立健全退出机制。

三、进一步为职业教育注入新活力

职业教育办学是一个极为复杂的工程，其复杂性在于，它会涉及到不同的利益主体，包括教师、学校、企业等各个利益相关者。倘若各利益相关者的积极性无法得到调动，那么职业教育办学将很难成功。鉴于此，《方案》提出针对性的改革举措，为进一步深化职业教育改革注入新的活力。

（一）激发教师工作积极性

教师是职业教育改革发展的“第一资源”。很长一段时间，制约职业院校教师工作积极性的一个重要因素就是绩效工资。绩效工资制度起初应用于企業，其前身是计件工资制度，旨在通过科学的工资标准和管理程序将薪酬收入与个人业绩挂钩。2009年起，为了深化事业单位分配制度改革，加强教师队伍建设与管理，教育部启动了面向中小学（包括中等职业学校）教师的绩效工资改革方案。教师绩效工资的主要含义是，通过对教职员工的工作业绩、工作态度、工作技能等方面的综合考核评估，确立其绩效工资增长幅度。其本来目的是，通过“多劳多得、优劳优酬、绩效优先”的方式提高教师工作积极性。但现实是，在不少职业院校，绩效工资制度甚至重新回归到“平均主义”的陈旧轨道上。对此，《方案》提出，职业院校通过校企合作、技术服务、社会培训、自办企业等所得收入，可按一定比例作为绩效工资来源。如此一来，学校就可以根据教师的工作情况，对工资进行科学的再分配，从而调动教师工作积极性。

（二）落实职业院校办学自主权

制约职业教育办学的另外一个困境是，作为办学实体的职业院校，缺乏应有的办学自主权。这不但会导致职业院校办学的积极性降低，而且会制约职业院校的可持续发展，甚至会影响其职业教育办学水平的系统提高。鉴于此，《方案》对进一步落实职业院校办学自主权也做出了专门说明。《方案》对政府角色定位提出新要求，更加强调政府的服务角色，各级政府部门要深化“放管服”改革，加快推进职能转变，由注重“办”职业教育向“管理与服务”过渡。政府主要负责规划战略、制定政策、依法依规监管。同时，《方案》还对于如何具体落实职业院校办学自主权做出解释。如在校企合作中，学校可从中获得智力、专利、教育、劳务等报酬，具体分配由学校按规定自行处理。再比如，建立健全职业院校自主聘任兼职教师的办法，推动企业工程技术人员、高技能人才和职业院校教师双向流动。

（三）吸引企业参与职业教育办学

在社会主义市场经济体制下，企业参与职业教育办学有其特殊性所在。原因在于，与计划经济时期相比，在市场化推进过程中，企业已经逐渐变成完全的经济实体，营利是其主要目的，而配合学校培养技术技能人才只是其附加功能。至今为止，我国并没有明确企业参与办学的法定责任，因此，我国企业缺乏参与职业教育办学的积极性也就不足为怪了。校企合作主要依靠职业院校的主动联系，实习实训是当前校企合作的主要形式，企业更多的是将学生作为生产岗位的员工使用，较少考虑技能人才培养的客观规律，主要根据单位生产的需要安排学生实习。[4]在这种情况下，只能通过积极的优惠政策，尽可能地吸引企业参与职业教育办学。而且，我们要慎重采取对未能参与职业教育办学的企业的“惩罚”措施，如向其征收教育税，原因主要在于，企业并无义务参与职业教育办学，这样只会进一步挫伤其参与职业教育办学的积极性。为此，《方案》提出，在开展国家产教融合建设试点基础上，建立产教融合型企业认证制度，对进入目录的产教融合型企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，并按规定落实相关税收政策。江苏省政府就发文规定，规模以上企业按职工总数的2%安排实习岗位接纳职业院校学生实习，对深度参与职业教育、取得突出成效、发挥示范引领作用的企业，县级以上人民政府可将其认定为“产教融合型企业”并给予一定奖励，省级每年认定“产教融合型企业”100家左右。

四、进一步营造职业教育发展环境

职业教育办学不只涉及到教育本身，而且涉及到经济、政治、社会等各个层面。这也就意味着，推进职业教育改革不能只在教育内部下功夫，还须在教育外部投入同样的精力，并竭力为职业教育办学营造良好的发展环境。

（一）彰显技术技能人才社会价值

在我国，与其他行业相比，技术技能人才待遇水平普遍不高是一个不争的事实。过低的待遇，导致一线技术类相关岗位很难有足够的吸引力，这也间接影响到职业教育对学生家庭的吸引力。而且，技术技能人才大多只能进入次要劳动力市场。次要劳动力市场意味着低技能、低工资、无晋升机会、40工时/周、几乎没有福利、较为频繁的劳动力流动。[5]如果不能有效提高技术技能人才的待遇水平，为技术技能人才营造良好的就业环境，提高技术技能人才的社会认可度，彰显技术技能人才的重要社会价值，消除对技术技能人才的各种歧视政策，将很难从根本上改变职业教育在我国教育体系中的弱势地位。为此，《方案》提出，支持技术技能人才凭技能提升待遇，鼓励企业职务职级晋升和工资分配向关键岗位、生产一线岗位和紧缺急需的高层次、高技能人才倾斜。积极推动职业院校毕业生在落户、就业、参加机关事业单位招聘、职称评审、职级晋升等方面与普通高校毕业生享受同等待遇。逐步提高技术技能人才特别是技术工人收入水平和地位。机关和企事业单位招用人员不得歧视职业院校毕业生。国务院人力资源社会保障行政部门会同有关部门，适时组织清理调整对技术技能人才的歧视政策，推动形成人人皆可成才、人人尽展其才的良好环境。

（二）理顺职业教育管理体制

职业教育的办学，离不开与各利益相关者的交流与沟通，不同利益相关者对职业教育办学的影响也是纷繁复杂的。尤其是职业教育内部管理体制的混乱，是制约职业教育发展的一大顽疾。在部门之间条块分割的管理体制下，学校的命运往往掌握在本部门上级主管单位手中，资金、设备、编制等都要靠上级主管部门解决，横向联系对学校起不了什么决定作用，这就更加强化了部门隶属关系，使学校处于一种自我封闭状态。即使有潜力扩大规模，培养经济、社会发展所需要的劳动力和技术人才，但如果超出隶属范围，学校就可能受到“掣肘”。为了解决上述难题，《方案》提出，通过完善国务院职业教育工作部际会议联席制度，通过顶层设计理顺职业教育内部管理体制。国务院职业教育工作部际联席会议由教育、人力资源社会保障、发展改革、工业和信息化、财政、农业农村、国资、税务、扶贫等单位组成，国务院分管教育工作的副总理担任召集人。联席会议统筹协调全国职业教育工作，研究协调解决工作中的重大问题，听取国家职业教育指导咨询委员会等方面的意见建议，部署实施职业教育改革创新重大事项。省级及以下层面也应成立相应完善的联席会议制度，使“职业教育统筹管理”真正落地生根，使制约职业教育与职业培训衔接的管理障碍得到去除，在政策层面形成技术技能人才培养的合力。

（三）强化职业教育办学经费保障

我国的职业教育投资体制属于以政府投资为主，企业单位和个人家庭为辅，并由政府集中管理的模式，即职业教育的投资以政府为主，职业院校按主体的不同分别隶属于政府各部门，对职业教育及其投资的管理也基本上由政府统一负责，个人承担部分投资责任。而且，在整个教育体制中，相对于普通教育，职业教育经费分配保障程度更低。但职业教育毕竟是一种办学成本更高的教育，如果不能得到有效的经费支持，将很难保证其办学水平。为此，《方案》提出，一方面，要实现职业教育办学投资主体的多元化，鼓励社会力量捐资、出资兴办职业教育，拓宽办学筹资渠道;另一方面，要进一步加大对职业教育办学的投入力度。各级政府要建立与办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政投入制度，地方政府要按规定制定并落实职业院校生均经费标准或公用经费标准。在保障教育合理投入的同时，优化教育支出结构，新增教育经费要向职业教育倾斜。为此，中央政府率先垂范，2019年，中央财政安排现代职教专项经费237亿元（不含学生资助），比上年增长26.6%。在财政收支平衡压力加大的宏观形势下能保持对职业教育投入高增长，可见国家推进职业教育发展的巨大决心。我们有充分理由相信，职业教育的春天即将到来。

参考文献：

[1] 姜大源.当代世界职业教育发展趋势研究[M].北京：电子工业出版社，2013：197.

[2] 石伟平.比较职业技术教育[M].上海：华东师范大学出版社，2001：328.

[3] 徐国庆.从分等到分类——职业教育改革发展之路[M].上海：华东师范大学出版社，2018：197.

[4] 潘海生，王世斌，尤德毅.中国高职教育校企合作现状及其影响因素分析[J].高等工程教育研究，2013（3）：143-148.

[5] KENNETH C. Gray，EDWIN L. Herr. Workforce education：     the basics[M]. New York： Allyn&Bacon，1998：74.

Clarifying Strategic Position of Vocational Education and Promoting the Connotative Development of Vocational Education

——Learning Experience of Implementation Plan of National Vocational Education Reform

LIU Ke-yong

（Vocational Education Department， Education Department of Jiangsu Province， Nanjing  210024，China）

Abstract： The promulgation of the National Vocational Education Reform Program further clarifies the position of vocational education in the national strategic system， which is conducive to accelerating the connotative development of vocational education. Specific reform measures include establishing an independent vocational education system， establishing the characteristics of vocational education， expanding the training function of vocational education， actively serving regional economic and social development， and further defining the type of vocational education; "Manage the start point and end point well， regulate the progress， Integration of degree certificates and vocational qualifications ， and multi running schools" are the working policies to promote the high-quality development of vocational education in the future. By stimulating teachers' working enthusiasm， implementing the autonomy of vocational colleges and universities， and actively attracting enterprises to participate in vocational education， we will inject new vitality into vocational education. In order to create an environment for the development of vocational education， we should strengthen the guarantee of funds for running schools， straighten out the internal management system of vocational education， and highlight the social value of technical and technical personnel

Key words： Implementation Plan of National Vocational Education Reform; vocational education reform; strategic position; connotative development

[責任编辑    贺文瑾]