土地出让金收入使用及管理的优化研究

徐巍

摘要：随着城镇化速度的加快，对土地的需求不断上涨，同样，各级政府财政收入中土地出让金的占比不断增加，为当地经济带来了一定的动力。但由于管理制度的不严谨以及对制度执行力监管的宽松，使各级政府在土地出让金的使用上存在一定的滥用、违规操作等行为。本文主要针对土地出让金的使用和管理进行研究。

关键词：土地出让金;管理;对策

一、土地出让金的概念及其作用

（一）土地出让金的概念

土地出让金主要是由于各级政府将其管制下的土地出让给他人使用，作为出让的代价，土地使用者需要支付一定的费用。具体的费用一般通过招标、拍卖或者市场定价等方式决定。但土地出让金并不是购买地的价格，这里出让的是土地的使用权。一般来说，土地出让金是指某个期限内某块土地使用权的出让价格，在期限到期后，土地使用者需要续期缴费。另外，土地出让金是政府部门的额外收入来源。

（二）土地出让金的作用

土地出让金是地方政府的重要财政来源，可以作为地方政府宏观调控的重要手段。一方面，地方政府可以根据当地经济发展所需通过拍卖等方式吸引新型产业，用以调整当地的产业结构，促进整体产业机构朝着有利于当地经济可持续发展的方向改进。或者引进相关产业对当地过热的经济进行抑制，促使当地经济稳步前进。另一方面，土地出让金主要在国家、土地所有者以及土地使用者之间进行分配，通过调整分配比例，对市场经济关系进行调整，同时也可用于调控市场竞争关系等。土地出让金作为财政收入的重要组成部分，其作用也主要以促进当地的经济发展为主。

二、影響土地出让金收支的因素

（一）经济发展程度

经济发展的程度通过影响土地的供需影响土地出让使用权的价格。市场经济发展的越快，城市化建设的速度也越快，对道路、房屋、交通等方面的需求增加，对于这些建设都基于土地，相应的对土地的需求增加，土地供求紧张，土地出让金上涨。目前我国处于工业化发展中期，对重化工产品的需求较大，导致对土地的需求增加，而土地的供给由于受制于国土面积而十分有限，加剧了土地供求之间的紧张关系[1]。

（二）土地法律法规

土地出让金作为财政收入主要的一部分，国家对其同样发布了相关政策进行管制。各级政府可以将土地出让金用以促进当地经济的发展，但国家对土地出让金的用途进行了限制，禁止违规减免、返还或者少征土地出让收入吸引投资商。而且国家政策对土地出让金在各方面的支出都有相关规定。比如《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》等，限制了土地出让金的支出范围。

三、土地出让金收入使用及管理存在的问题

（一）土地管理制度不健全

土地管理制度是对土地使用过程中所涉及到一系列行为的管理，管理制度的完善性和严谨性对土地使用的规范性有重要的影响，从实际应用中，可以发现土地管理制度还存在较多问题，可以从以下三个方面简单概述。

1.土地供应管理不完善

土地供应管理制度的不完善主要体现在供应程序、供应价格以及供应政策三个方面。首先，供应程序执行不严谨。土地使用权进行出让时必须明确土地的使用和其地价，但在部分土地出让文件中，划拨用地和划拨目录不对应，而且对于地价的确定也没有相关的文件证实其制定的合理性。这些问题出现的主要原因在于相关人员在工作中的疏忽，未曾严格审查提交上的各类文件;其次，地方政府在供应土地给予土地使用者时，其供应价格制定不合理，存在低价转让等问题;最后，各级政府在土地出让过程中私自设定各种政策限制，比如限制参与土地使用权竞拍的公司必须是注册地为当地的公司，这个限制设定的并不科学。

2.土地收储中资金管理不合理

从目前土地储备中心的实际情况分析，我国土地储备资金的来源主要包括财政从土地出让金返还的收益和专项资金、银行借款以及其他资金来源三个方面。但这三方面的资金并没有进行分类管理，导致专项支出资金并未完全被利用。比如从土地出让金返还的国有土地收益基金，这部分资金按照相关规定要全部用于土地收储，但实际上由于管理混乱，管理人员对这部分资金的核算不严谨，存在闲置或另作他用的情况。其次，对于土地做抵押时的贷款管理不完善，管理人员对其管理并未做到封闭管理，存在违规使用的问题。

（二）地方政府干预土地出让金政策

目前，大部分地方政府都存在干预土地出让市场的行为，制定的一些不合理政策导致土地出让金的制定存在很大弊端。比如一些地方政府为了促进本地经济工业转型，调整产业结构，对招商引资的企业提供各种支持，土地出让价格按照征地成本价进行使用权转让，一些地方政府还额外对其进行出让价部分返还，甚至减免其税收。在土地使用权的出让上，地方政府并未将其放任由土地出让市场自行调节，干预情况时有发生[2]。

（三）预算管理制度不健全

虽然我国对土地出让金纳入地方政府预算管理早有规定，但在实际中存在诸多问题。预算编制不科学，使预算管理难以达到精细化，制约预算管理效果发挥;一些地方政府机构对土地出让金多是进行形式上的预算管理，通过设立的一系列出让金返还政策降低土地出让金的储备;甚至一些地方政府并未将全部出让金纳入预算管理，游离在监管之外的土地出让金为政府采取私人行为提供了便利。这些问题的出现一方面是由于预算编制不科学，另一方面也是各级政府对预算管理认知不足，对其不够重视，同时也对“专款专用”这个政策不够重视。

（四）土地出让金被占用情况严重

目前大部分进行出让使用的土地来源于征地，给农民带来了一定的损失，因此，在土地出让金的使用上应该多用于民生，但实际上，一些地方政府在使用土地出让金上存在违规行为。比如由于自身财务紧张，将土地出让金挪用作为行政事业单位的公用经费、建设城市表面形象以及部分返还给土地使用单位等方面，土地出让金的使用并没有做到专款专用，被占用情况严重。

四、土地出让金收入使用及管理的优化措施

（一）完善预算管理制度，加快信息化建设

完善的预算管理制度是保证土地出让金被高效、合法利用的基础，间接提高了对土地的利用率。预算管理部门将土地出让金按照其合法使用用途合理进行分配，制定相应的预算指标，再由政府依据指标制定地方发展计划。但预算指标的合理性还与预算部门统计的数据有关，故而也要加快信息化建设，提高信息数据的有效性，从而确保预算管理工作的有效开展。

（二）采用现代化审计方式管理

传统的审计方式主要集中于对供地项目档案、工程项目以及实地考察等方面的检查，未曾运用互联网信息技术，在目前大数据以及云计算的时代下，传统的审计方法并不满足需求，需要结合现代审计方式进行管理，将计算机技术融入到审计工作中。可以利用AO与OA系统的协同工作实现信息资料的传输，同时也简化了审计流程。另外，土地出让金涉及到政府预算、债务等问题，相关审计部门在工作中可以将对土地出让金的审计工作同其他项目的审计工作联合进行，提高审计工作的全面覆盖率，杜绝重复审计、审计范围不全等导致审计工作效率下降的情况出现[3]。

（三）完善土地管理中的政策法规

首先，规范各级政府对土地供应方面的管理，将辖区的管理工作统一由市政府管辖，避免各辖区各自制定制度的问题，规范土地供应管理制度。其次，集中各辖区的土地出让金，交由市政府财政部门统一管理，规范土地出让金收支情况。同时，政府还要加强对已出让土地在审批后的监管，减少囤积土地、改变土地使用用途等情况，提高土地利用率。

五、结束语

各级政府出让土地使用权所得到土地出让金并非是出让土地的短期使用权，对土地出让金的滥用相当于对之后土地价值的投资，不利于当地的经济发展。所以，各级政府要加强对土地出让金管理的重视，及时优化自身内部存在的问题，促进当地经济的可持续发展。

参考文献：

[1]章瑞.土地出让金收入使用及管理规范问题研究[D].山东农业大学，2016.

[2]樊星.土地出让金收支管理问题及对策建议[J].现代审计与经济，2016 （4）.

[3]张萍.浅谈土地出让金审计方法[J].理财：经论版，2017：39.