我国土地储备政策执行偏离度的测量及其时空特征34个大中城市的实证研究——基于全国

高 霞，朱德米， 周林意

(1．同济大学 经济与管理学院，上海 200092；2．上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

内容提要：土地储备是城市土地资源管理的重要手段，我国从20世纪90年代开始执行严格的土地储备管理制度，但其作为一项重要的公共政策，各地方政府作为主要执行者，在地方利益与公共利益的选择中，行为经常偏离公共政策目标，造成土地储备政策执行不力的非效率情况。本文以我国土地储备政策执行偏离为研究对象，采用改进的DEA法和德尔菲法构建基于土地储备决策效率的土地储备政策执行偏离度的测量方法，对中国34个大中城市土地储备政策执行偏离程度及其时空特征进行分析，实证结果表明我国土地储备政策执行偏离现象普遍存在：从时间维度上看，土地储备政策执行偏离度的变化趋势可依次分为相对高位、U型增长和波动下降三个阶段；从空间维度上看，东部地区和中部地区以中度偏离城市居多，西部地区中度偏离和无偏离或近似无偏离的城市数量相当、不同城市偏离度差异显著；从空间分布演变看，中度和高度偏离的城市数量先增后减，高度偏离的城市分布由东部向中部扩散。本文的研究对土地储备政策执行评估和优化提供了有用信息。

一、引言

根据国务院出台的《土地储备管理办法》规定，所谓土地储备是指“县级(含)以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为”。我国土地储备制度建立于20世纪90年代中期，经过20多年的发展，已先后成立土地储备机构2600多家，颁布的各级各类土地储备政策法规、规章及规范性文件超过400件，土地储备运行模式和运作机制已基本形成，成为提高土地资源配置效率、落实城市规划、保障城市经济社会均衡发展的主要政策工具。土地储备的公益属性日益显现，在推动国企改革、规范土地市场、保障城镇化稳步前行、增加政府财政收入等方面作出了极大的贡献。

土地储备是我国的一项制度创新，但是在执行过程中存在着储备机构数量多、储备规模偏大、结构失衡等偏离现象。土地储备虽然是土地资源利用管理的重要手段，但必须通过有效执行才能实现其政策目标。然而，实际的执行过程中，土地储备政策执行偏离现象时有发生，土地储备运行带有浓厚的“经营性”、“行政性”色彩，土地储备成为地方政府扩大财政收入来源、筹集地方发展建设资金的重要渠道，土地储备运行的结果与土地储备政策的公益性目标产生偏离。具体表现为：地方政府由土地管理者身份向土地经营者身份的转变；土地储备的重点区域从城市存量土地向郊区增量农地倾斜；土地储备的规模偏大；储备土地供应方式单一，土地供应时序从逆房地产周期向顺房地产周期转变等等。同时，地方性房地产市场在多种因素的影响下，地价飞涨，房价攀高，买房居民不得不承担高房价；被征收土地上原旧城区居民或城郊农民的正当权益却得不到保障，引发众多群体性事件；此外，大量的土地储备类贷款也增加了国家金融体系和地方政府债务风险。土地储备政策执行偏离，既是土地储备政策执行复杂性的一个“侧影”，更是我国社会转型时期土地利用管理领域的一个“特征”。

本文从公共政策执行视角对土地储备政策执行偏离进行研究，并尝试突破以描述的方式关注单一的政策执行过程，通过构建基于土地储备决策效率的土地储备政策执行偏离度计算公式对土地储备政策执行偏离度进行测量，客观展现土地储备政策执行偏离的程度及时空分布特征，以期为科学评判土地储备政策执行的有效性和制定纠偏的政策提供建议依据。

二、土地储备政策执行偏离的理论释义和测量设计

土地储备政策执行是一定时期内，土地储备机构依据政策目标，确定土地收购、储备、供应的总量、结构、时序并予以落实的过程。城市土地储备政策目标主要包括：盘活城市存量土地，提高土地利用率；规范房地产市场，抑制土地投机；以及积累城市建设资金，促进经济增长。土地储备政策执行偏离则是指在土地储备政策执行过程中，由于各种消极因素的相互作用，土地储备政策执行主体或客体采取有意偏离、违背土地储备政策目标的行为或者以消极不作为来逃避、妨碍、干扰土地储备政策对相关利益的调整和分配，从而使土地储备政策目标不能圆满实现甚至完全落空的不良现象和情形，其是对土地储备政策执行梗阻(或歪曲、走样、偏差、停滞等)及其他一切不能实现土地储备政策目标的不良执行行为的理论概括和总称。

土地储备政策执行偏离是一个动态的、相对的执行者行为偏离过程。在土地储备政策执行过程中，政策执行主体需要根据具体的实际情况灵活掌握和运用政策，以便更好的达到政策目标要求的结果。虽然政府的预期目标是重要的参照标准，但是具体计算过程中很难获取政府预期目标的具体值。从土地储备政策执行偏离的概念来考察，土地储备政策执行偏离是指在土地储备政策执行过程中，因主客观因素影响而产生的执行者行为偏离政策要求，从而导致土地储备政策实践的结果严重背离土地储备政策设计预期的价值目标，即结果偏差。

基于土地储备政策执行行为的特征，本文关于土地储备政策执行偏离度的测量，选择了相对于最优土地储备政策执行行为差距的测量，并采用DEA方法以土地储备决策有效前沿面作为政策执行行为的标准。采用土地储备决策效率计算土地储备政策执行偏离度，有较强的适用性。首先，决策要素是土地储备政策执行偏离的关键要素。土地储备政策执行过程中，由于监督机制的缺失、规划机制的弱化，土地储备政策执行过程演化为地方政府“精英决策”主导下的土地流转和资金循环过程[1]。地方政府作为理性的“经济人”，以地方利益取代了土地储备政策本身内含的公共利益，土地储备政策执行产生了偏离；其次，采用DEA方法，对土地储备政策执行过程中决策主导的投入产出进行分析，能够反映出土地储备政策执行的质量和效率。通过分析土地储备政策执行偏离的原因和机理，能够得出土地储备政策执行的决策效率与土地储备政策执行偏离具有反向对应关系。土地储备政策执行偏离度测量的具体公式为：

Pt=1-TEt,TEt∈(0,1)

(1)

其中Pt表示土地储备政策执行偏离度，TEt表示第t年土地储备政策执行的决策效率。当TEt=1时，土地储备决策有效，Pt=0；当0

此外，现有文献采用传统DEA模型对土地储备决策效率进行测量，将输入输出指标对评价结果的影响同等看待，即等权赋值[2]。但是实际上，土地储备的多个政策目标的重要性是存在差异的。因此，输出指标权重的选取应满足一定的限制，即不等权赋值，从而更好地反映土地储备政策制定者的偏好。因此，本研究采用德尔菲法，对DEA模型中产出指标的权重进行约束，以体现土地储备政策多目标之间重要性的差异。

三、研究方法、指标选取和数据来源

(一)研究方法

本文采用改进的数据包络分析(DEA)方法对土地储备决策效率进行测量，并依据土地储备政策执行偏离度计算公式，得出土地储备政策执行偏离度数值，并进而对土地储备政策执行偏离度结果进行分类分析。DEA方法是由美国运筹学家查恩斯、库伯提出，以相对有效性为基础，较为客观地评价一组具有多个投入、多个产出的决策单元(DMUS)之间的投入产出效率。在土地储备政策执行决策效率评价中，投入要素是指影响土地储备政策执行主体在进行土地储备决策时需要考虑的变量，产出要素是指土地储备决策后所产生的一系列影响，反映出该项决策的科学性与合理性。本文根据土地储备投入要素及研究目的选取C2R模型,具体公式如下：

(2)

其中θ为被评价决策单元DMUj0的有效值，即投入相对产出的有效利用程度；λj为第j个决策单元投入和产出的权向量；s-是与投入相对应的剩余变量组成的松弛向量，s+是与产出相对应的剩余变量组成的松弛向量，分别表示资源的投入冗余量和产出不足量。当θ<1时，表示第j个决策单元非DEA有效，土地储备政策执行决策不在最优生产前沿面上；当θ=1时，表示该决策单元DEA有效，土地储备政策执行决策在最优生产前沿面上。

此外，本文在采用改进的DEA方法计算土地储备决策效率时，产出指标权重的确定选择德尔菲法。德尔菲法(Delphi Method)是一种定性与定量相结合的研究方法，依据系统的程序，通过专家进行多轮次调查、综合各自匿名发表的意见进行预测并达成一致的结构性方法。20 世纪 50 年代，兰德公司在实施德尔菲项目的过程中，海尔默等人创建了德尔菲法，通过非面对面的互动整合各方面专家的意见，避免团体参与可能带来的负面影响，为科学决策提供参考。林斯顿和特罗夫将德尔菲法定义为在团体构建沟通交流的方法，在整个沟通过程中将参与者对议题的讨论限制在一定范围内，让成员针对一项复杂的议题进行充分、有效的讨论。德尔菲法本质上是采用背对背的通信方式来征询专家组成员的意见，经过反复征询、归纳、修改，最后使专家组成员的意见趋于一致。

(二)评价指标体系构建

建立合理的投入产出指标体系是采用改进的DEA模型有效准确评价土地储备决策效率的前提和基础。在输入指标与输出指标的选择上, 应尽量做到指标选取的目的性、精简性、关联性和多样性，同时遵循代表性、科学性、系统性、可操作性等选取原则。

1.投入指标的选取方面，根据我国城市土地储备运行机制可知，土地储备政策执行过程就是通过人、财、物等资源投入，形成储备入库、可以供应的土地，并通过合理安排储备土地供应的规模、时序、布局、性质，从而实现土地储备政策目标。因此，以土地投入面积作为投入指标，具体包括划拨面积(平方米)、协议出让面积(平方米)、招拍挂出让面积(平方米)、新增供应面积(平方米)。考虑到固定资产投资(万元)对土地储备政策执行结果有重大影响，也将其作为投入指标之一。

2.产出指标的选取方面，要满足土地储备的四部分政策目标，即合理利用土地、有效调控土地市场、管理土地市场、促进经济发展四个方面，并结合相关文献的比较分析和综合考虑[3]，土地储备决策产出指标确定为6个维度9大指标，6个维度分别是体现土地合理利用的效率和公平维度，体现土地市场调控的地价稳定性和房价稳定性维度，体现土地市场管理的土地市场化程度维度，以及体现促进经济发展的经济增长贡献率维度。相对应的9大指标分别是：单位城市建成区面积二三产业产值(万元)、人均公园绿地面积(平方米)、人均道路面积(平方米)、地价稳定程度指标、房价稳定程度指标、土地招拍挂出让宗数/出让总宗数(%)、地区人均GDP(万元)，年度经济增长率(%)、土地出让成交价款(万元)。其中，地价稳定程度通过计算地价增长率离差倒数的绝对值、房价稳定程度通过计算房价增长率离差倒数的绝对值得出。

确定了评价指标后对合理利用土地、调控土地市场、土地市场有序管理、促进经济发展一级指标采用德尔菲法赋权，根据土地储备涉及的背景特选择上海市、区两级土地储备机构具备多年实践经验的专家及上海高校、科研机构从事土地资源管理研究的学者，共20位人士组成专家小组，进行3轮的专家匿名评估、意见收集和反馈，根据最后一轮收集的打分结果利用乘法评价模型计算得到各指标的权重，并在每一个一级指标下通过等值法得出各二级指标和三级指标的权重(如表1所示)。

(三)数据来源

投入指标中的划拨土地数量、协议出让土地数量、公开出让土地数量、增量土地面积，以及产出指标中计算地价稳定性的地价及增长率数据、计算土地市场化程度的土地招拍挂出让宗数、土地出让总宗数、计算经济增长贡献率的土地出让成交价款均来源于《中国国土资源统计年鉴》(2005-2016年)；投入指标中的固定资产投资额、产出指标中计算土地利用强度的二三产业产值、人均地区生产总值、年度经济增长率数据均来源于《中国城市统计年鉴》(2005-2016年)；产出指标中计算土地利用强度的城市建成区土地面积，计算土地利用公平性的人均公园绿地面积、人均道路面积数据来源于《中国城市建设统计年鉴》(2004-2016年)；产出指标中计算房价稳定性的房价及增长率数据来源于《中国统计年鉴》(2005-2016年)；由于深圳2004-2009年土地划拨供应数据缺失，本文以全国34个大中城市为研究对象，采用年度面板数据，样本区间确定为2004-2015年。对于样本区间中缺失的个别数据，本文采用两种方法进行补缺：第一种为插值法，选取前后两年数据的均值做内插；第二种为同比法，选用样本缺失值所在年份的前年或后年实际值与当年GDP值进行比较，根据样本缺失值所在年份的GDP同比推算出缺失值。此外，在地价稳定性指标的数据收集中，因官方统计口径的调整，2004-2008年地价增长率指标用土地交易价格指数的增长率代替。

表1 土地储备决策效率评价指标体系

表2 34个大中城市的地储备政策执行偏离度表

四、结果与分析

(一)偏离度结果

本文运用MAXDEA软件，采取DEA方法中的C2R模型，对统计的指标数据进行效率值计算，分别得出2004-2015年我国34个大中城市的土地储备决策综合效率值，并按照公式(1)计算得出2004-2015年我国34个大中城市的土地储备政策执行偏离度(如表2所示)。

从表3可以看出34个大中城市2004-2015年土地储备政策执行偏离度值各有不同，基本统计特征如表3所示。土地储备政策执行偏离值最大为0.9627，最小为0，均值为0.5826，标准差为0.2840。

表3 34个大中城市土地储备政策执行偏离度基本统计特征

指标最大值最小值均差标准差偏离度0.96270.00000.58260.2840

从土地储备政策执行偏离的频数上看，土地储备政策执行偏离现象普遍存在。2004-2015年间34个城市土地储备政策执行无偏离、即偏离值为0的年次共计48次，存在偏离的年次共计360次，偏离年次远超过无偏离年次。2004-2015年间，土地储备政策执行均无偏离的城市无；1年次发生偏离的城市有1个，是海口市，占全国样本总数的2.94%；2年次发生偏离的城市有1个，是西宁市，占全国样本总数的2.94%；3年次发生偏离的城市无。另一方面，2004-2015年间，土地储备政策执行均发生偏离的城市有21个，分别是是北京、长春、长沙、成都、福州、广州、贵阳、哈尔滨、杭州、昆明、南昌、南京、宁波、青岛、上海、沈阳、天津、武汉、西安、郑州、重庆，占全国样本总数的61.76%； 仅1年次未发生偏离的城市有5个，分别是大连、合肥、南宁、石家庄和太原，占全国样本总数的14.71%；2年次未发生偏离的城市有1个，是银川，占全国样本总数的2.94%。

从土地储备政策执行偏离的程度上看，土地储备政策执行偏离度整体偏高。34个城市2004-2015偏离度值超过0.8的占比为26.72%，0.6-0.8的占比为31.86%，0.3-0.6的占比为23.77%，小于0.3的占比为17.65%。土地储备政策执行偏离度值超过0.6的占比超过5成。

(二)土地储备政策执行偏离度的时间特征分析

从时间演变上看，我国土地储备政策执行偏离度均值的变化趋势可以分为3个阶段(如图1所示)。

图1 土地储备政策执行偏离度的时间演变特征

第一阶段，2006年之前土地储备政策执行偏离度处于相对高位。20世纪初，以“经营土地、经营城市“为主题的城市建设发展成为主要的宏观政策导向。在此基础上，土地收购储备机构数量增长迅速，土地储备业务呈现强劲发展势头。但是过快的发展却带来了新的问题，如：建设用地规模增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，严把土地“闸门”任务艰巨，土地储备政策执行发生偏离。

第二阶段，2006-2011年土地储备政策执行偏离度保持U型增长。为了规范土地储备工作， 2006年、2007年、2008年，国务院及相关职能部门相继出台了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《土地储备管理办法》、《土地储备资金财务管理暂行办法》以及《土地储备资金会计核算办法(试行)》，形成国家层面的土地储备政策框架，土地储备管理逐步走向理性发展阶段，政策执行偏离度较2006年之前有所降低，并保持平稳态势。但是，随着土地财政在地方经济发展和地方官员政绩考核中的重要性不断增强，土地储备成为增加土地市场供应、为地方基础设施建设贷款、土地招商引资的主要手段。同期也带来了土地供应价格及房地产市场价格的快速攀升，城市规模过度扩张，土地粗放性利用现象严重。土地储备政策执行偏离度有所回升。

第三阶段，2011年之后土地储备政策执行偏离度呈现波动下降态势。为了降低地方政府债务风险，减轻地方政府对土地财政的依赖，2012年，国土资源部、财政部、中国人民银行及银监会联合出台《关于加强土地储备与融资管理的通知》，2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，土地储备债务平台功能和融资功能逐步弱化，土地储备步入规范管理时代。随着我国经济发展走向新常态，土地储备机构职能回归，土地储备金融秩序规范，土地储备政策执行偏离度也相应降低。

分区域看(具体见图2)，东、中、西部城市的土地储备政策执行偏离度均值均呈现出总体下降趋势。其中，东部城市土地储备政策执行偏离度均值2006年之前高于中部和西部城市，2006年之后，低于中部城市但高于西部城市；中部城市2006年之后，土地储备政策执行偏离度均值高于中部和西部城市，其中2006-2008年、2012-2014年区间，偏离度均值明显高于东部和西部城市；西部城市土地储备政策执行偏离度虽然整体低于中部城市和东部城市，但偏离度波动幅度较大。土地储备政策执行偏离度与我国东中西地区经济发展水平以及土地储备政策的建立和发展阶段相一致。20世纪初，东部地区相对发达的经济水平和对土地市场化的需求，促使了土地储备制度的最早建立，随后而来的地价、房价和土地粗放型利用问题也最早发生，土地储备政策执行偏离度也较高；2006年后，随着土地储备的示范效应显现，中央政府自上而下的鼓励土地储备的建立和推广实施，土地储备政策逐步向中西部地区扩散，中部城市在土地财政的诱因下，土地储备政策执行偏离度快速增大并持续保持高位；而东部城市土地储备，在经历了探索成长、快速发展阶段后，率先进入理性发展时期，政策执行偏离度趋于平稳和下降趋势。西部地区，多年来，受经济发展对土地需求的有限性，土地储备政策执行偏离程度相对低于东部地区和中部地区。

图2 土地储备政策执行偏离度的分区域时间演变特征

(三)土地储备政策执行偏离度的空间特征

1.34个城市土地储备政策执行偏离度均值分析。将34个大中城市2004-2015年间土地储备政策执行偏离度均值进行分区和对比分析。按照偏离度0-0.3为无偏离或近似无偏离、0.3-0.6为轻度偏离、0.6-0.8为中度偏离、0.8-1.0为高度偏离分区，将34个大中城市的土地储备政策执行偏离度分为四类(如表4)：

从综合层面看，34个大中城市土地储备政策执行中度偏离的城市数量占到一半以上，无偏离或近似无偏离、轻度偏离城市数量居中，高度偏离城市数量少于10%。其中，第一类土地储备政策执行无偏离或接近无偏离城市6个，占样本城市总数的17.6%，偏离度均值为0.1809。这6个无偏离或接近无偏离城市分别是：海口、西宁、呼和浩特、厦门、银川和兰州。其中：东部城市2个，西部城市4个。第二类是土地储备政策执行低度偏离城市6个，占样本城市总数的17.6%，偏离度均值为0.4812。这6个低度偏离城市分别是：乌鲁木齐、太原、济南、合肥、石家庄和南昌。其中：东部城市2个，中部城市3个，西部城市1个。第三类是土地储备政策执行中度偏离城市19个，占样本城市总数的55.8%，偏离度均值为0.6988。这19个中度偏离城市分别是：贵阳、南宁、昆明、杭州、沈阳、大连、哈尔滨、广州、宁波、长春、北京、长沙、福州、西安、上海、青岛、南京、武汉和郑州。其中：东部城市10个，中部城市5个，西部城市4个。第四类是土地储备政策执行高度偏离城市3个，占样本城市总数的9%，偏离度均值为0.8525。这3个高度偏离城市分别是：成都、天津和重庆。其中：东部城市1个，西部城市2个。

表4 东中西部城市土地储备政策执行偏离度数量统计表

区域偏离度 东部中部西部合计无或近似无偏离2 0 4 6 轻度偏离2 3 1 6 中度偏离10 5 4 19 高度偏离1 0 2 3

从区域层面看，东部和中部区域土地储备政策执行偏离程度以中度偏离为主，西部城市以中度偏离、无偏离及近似无偏离两类居多。其中，东部城市中，中度偏离的城市占比为66.7%，无偏离或近似无偏离的城市、以及轻度偏离的城市占比分别为13.3%，高度偏离的城市占比为6.7%；中部城市中，中度偏离的城市占比为62.5%，轻度偏离的城市占比为37.5%；西部城市中，中度偏离的城市，以及无偏离或近似无偏离的城市占比分别为36.4%，高度偏离的城市占比为18.1%，轻度偏离的城市占比为9.1%。这说明中东部城市土地储备政策执行偏离度值较为集聚，土地储备所处的发展阶段及面临的共性问题较为突出；西部城市土地储备政策执行偏离度差异区间较大，不同城市土地储备政策的定位、执行环境、执行结果有较大差别。

从城市层面看，北京、上海、天津、南京、郑州、武汉、重庆、成都等一、二线城市土地储备政策执行偏离度更高，厦门、海口、西宁、兰州、银川、乌鲁木齐等沿海和西部城市土地储备政策执行偏离度较低。这可能与不同城市土地市场的供需矛盾、及当地经济发展对土地财政的依赖性有关。

2.2004-2015年土地储备政策执行偏离度空间分布演变。基于34个大中城市土地储备政策执行偏离度的时间演变阶段划分，及土地储备政策执行偏离度的最大值、最小值所属年份，最终选择2004、2006年、2011年和2014年，将34个大中城市的土地储备政策执行效率进行偏离度分区和对比分析。从空间演变上看，2004-2015年土地储备政策执行偏离度均值较高的城市主要位于东部地区，偏离度较低的城市位于西部地区。其中，2004年土地储备政策执行中度和高度偏离的城市数量超过7成，主要分布在东部地区；2006年，土地储备政策执行中度和高度偏离的城市数量进一步增加，超过8成，同样以东部城市为主；2011年，土地储备政策执行偏离度依然较高，高度偏离的城市数量略有减少，中度偏离的城市数量有所增多。土地储备政策执行偏离度高的城市主要分布在中部地区；2014年，中度和高度偏离的城市数量快速减少，无偏离或接近无偏离、轻度偏离的城市数量超过6成，东部地区和西部地区土地储备政策执行先回归理性，中部地区土地储备政策执行偏离度也有所减轻，以中度和低度偏离为主。土地储备政策执行偏离度的空间演变趋势，与土地储备政策本身的建立和扩散趋势一致，并且也客观反映出中央政府土地宏观调控的效果和影响。

五、结论

1. 土地储备政策执行偏离现象普遍存在，偏离程度较高。 34个大中城市2004-2015年间发生土地储备政策执行偏离的年次超过80%，其中中度偏离和高度偏离的年次超过5成。土地储备政策执行偏离度的测量为土地储备政策执行评估和优化提供科学依据。

2.从时间演变上看，土地储备政策执行偏离度均值变化可以分为2006年前的相对高位、2006-2011年U型增长和2011年后波动下降3个阶段。并且，东、中、西部地区的土地储备政策执行偏离度均值均呈现出总体下降趋势。这充分说明土地储备政策本身进入理性发展阶段，土地储备政策的公共利益属性逐步显现。

3.从空间分布特征看，东部地区和中部地区以中度偏离的城市居多，西部地区以中度偏离和无偏离或近似无偏离的城市居多。从空间分布演变看，中度和高度偏离的城市数量先增后减，高度偏离的城市分布早期以东部为主，后扩散到中部。西部地区虽然整体偏离度较低，但不同城市偏离度差异化显著。因此，不同城市土地储备政策执行应结合不同地区土地资源禀赋和土地储备政策的发展阶段、环境差异，政策制定和执行体现区域差异性和属地化，有效发挥土地储备对当地经济社会发展的支撑、保障和调控功能，体现出土地储备的公共政策属性。