新时期城市定位研究——以平度市为例

马利波

（山东省城乡规划设计研究院，山东 济南 250013）

一、引言

2011年我国城镇化水平达到51.27%，首次超过50%，标志着我国正式迈入了“城市社会”的新时期。然而，城市化快速推进、城镇规模不断壮大的同时，环境污染、社会矛盾等各种问题日益突出，困扰着当下城市的发展。传统发展模式下工矿城市、工业城市、商贸城市等城市定位追求既跟不上时代发展要求，又不能体现城市特点和居民多元化诉求，面对复杂多变的外部环境，城市蓝图构建是延续现有发展路线还是另辟蹊径，不仅仅是城市政府关心的大事，同时也是市民、社会关注的大事，值得深入探讨和研究。

二、城市定位概论

《城市规划基本术语标准》没有对城市定位做出明确解释，但是从城市职能和城市性质的定义来考察城市定位，主要包括城市区域性、经济性、社会性和政治性四大属性的内容，而国内的研究学者却有不同表述。黄美均认为城市定位就是对城市如何发展问题加以研究，从位置定位、城市性质（发展方向）定位、潜力定位、速度定位、体制定位5个方面进行界定［1］。张登国认为要依据城市的优势来进行，准确的城市定位是打造城市品牌的关键所在［2］。张鸿雁认为面对当代中国城市化高速发展，重提城市定位，创造中国自己的城市本土化城市形态［3］。吴宝安认为城市定位必须要有理论作支撑，城市定位关键在于功能定位［4］。张义丰、穆松林认为城市定位是人们根据其自身资源条件、地理环境、交通状况、历史人文、产业基础、竞争环境、需求趋势及其动态变化，在全面深刻分析有关城市发展的重大影响因素及其作用机理、复合效应的基础上，科学地筛选城市地位的基本组成要素，合理地确定城市发展的基调、特色和策略的理性行为［5］。李姝瑾认为城市定位主要涉及的内容归纳为三个方面：区域定位、功能定位和产业定位［6］。仇保兴认为城市定位理论需要城市核心竞争力理论进行补充和完善，而城市综合竞争力与核心竞争力都是不可偏废的概念，两者不仅是互补的，而且各有其独特的用途。大城市往往因为其功能的多元化，前者更为适用；而对大量的中小城市而言，显然后者更易被接纳应用。［7］从以上研究可以看出，城市定位是一项复杂的系统工作，需要全方位多要素的综合分析，但是最终城市定位结论并不复杂，从国务院批复的正在实施的10大城市总体规划的城市定位便可窥见一斑（见表1），内容主要包括政治属性、历史文化地位、经济产业地位、区域国际地位、特色品质地位等方面。梳理并结合上述分析结果和研究理论，从内容上将城市定位概括为：区域定位、产业定位和特色定位。区域定位包括中心城市、门户城市、副中心城市等定位；产业定位包括工矿城市、商贸城市、工业城市、金融中心等定位，特色定位包括文化城市、首都、省会、休闲之都、首善之区等定位。这些定位均是基于现状分析基础上的一种确定性的预测和展望，但是城市发展有许多因素是不可掌控的，如新经济的出现、高速铁路的迅猛发展、互联网+等都对城市发展产生重大影响。因此，城市定位更应该是确定性和不确定性相互作用下的区域定位、产业定位和特色定位。城市无法改变其地理位置，但是却可以通过改善交通条件、提升发展潜力改变其在区域中的地位，除非行政区划调整或是重大变故，一般城市在区域中扮演的角色较为确定。城市产业发展有一定的规律性，就产业结构来看，一般是由“一二三”逐渐向“三二一”演变；在具体产业选择上却有较强的不确定性，受外部环境影响较大。但是一旦形成绝对优势的主导产业，更替过程往往也十分缓慢。特色定位涉及内容较为复杂，可以把区位定位和产业定位之外的相关定位问题均归结为特色定位；涉及方面较多也较广，普遍认可的特色就是文化定位和政治定位，如孔孟故里、首都、省会，这些确定性较强，一般不会随意改变，但是另外一些如国际慢城、休闲之都等这些定位可选择性较大，不确定性就大大增加。因此，城市定位的确定性排序为区域定位>特色定位>产业定位。

当然，城市定位中各具体定位之间也存在一定的交叉性，并没有严格的界限。如寿光市的中国蔬菜之都定位，既是一种产业定位更是城市特色定位；枣庄市定位为山东省重要的现代煤化工、能源、建材和机械制造基地，既有区域界定，也有产业详述。本文以山东省平度市为例，就城市定位问题展开详细论述，希望能为城市定位研究提供一定借鉴。

三、平度市城市定位实证研究

（一）历史铸就的脉络传承

平度市最早的历史可追溯到夏朝，古为莱夷地，隶属古青州；1913年设平度县，1983年平度县由潍坊市划归青岛市，1989年撤县设市，直至今天。在4000多年的历史长河中，平度始终在兴衰之间不断转换，城市“作用”也在不断变化；其作为齐鲁文化一脉，历史文化特色不够突出。受制于不稳定的外部环境，古时平度很难形成一个稳定的发展预期和准确“定位”。但其“农业”地位突出，直至今天依然有着其不可替代的作用。

对于平度市的城市定位研究主要起于改革开放后，1983版城市总体规划确定其城市定位为：全市政治、经济、文化中心，青岛市的卫星城，是以发展轻工、纺织、食品和矿产建材为主的新型开放城市。1998年第二版城市总体规划确定其城市定位为：农业、矿产资源开发加工基地型城市。2011年第三版城市总体规划确定其城市定位为：青岛市次中心城市，现代化山水园林城市。

历版总体规划城市定位均比较符合当时条件下的平度市发展要求，青岛市的卫星城或者青岛市次中心城市的定位延续性较强，基本上得到了认可。但是从上述定位也可看出，随着时代的变迁，城市定位是一个不断演进的过程，新时代的到来使“平度”更需新的定义。

（二）大空间格局下的角色定位

1.《山东省新型城镇化规划（2014-2020年）》和《山东省城镇体系规划（2011-2030年）》对平度的要求

山东省新型城镇化规划（2014-2020年）定位平度为青潍城镇密集区中的协同发展城市，全国具有较强竞争力的县（市）；山东省城镇体系规划（2011-2030年）定位平度为山东省东部地区的强县强市，两个规划确定城市人口规模为50-100万人。上述两个规划没有对平度市做出更加明确的定位，城市规模符合平度市实际。

2.《山东半岛蓝色经济区发展规划》国家战略对平度的要求

规划定位平度为农业、矿产资源开发加工出口基地型城市。与山东省城镇体系规划和山东省新城城镇化规划相比，山东省半岛蓝色经济区发展规划对平度定位更加明确。

3.青岛市城市总体规划（2011-2020年）对平度的要求

规划把平度定位为以外向型出口加工业和农副产品生产加工业为主导的次中心城市，到2020年城市人口规模为30-70万人。该定位进一步突出了次中心城市的定位，并对产业发展做出明确要求，其对于农副产品生产加工业定位突出了平度市农业的地位。由于该版青岛市城市总体规划编制时间相对较早，其对于平度定位与实际发展存在一定偏差。

总之，大空间格局条件下平度被寄予厚望，未来平度发展大有可为。

（三）多元视角下的平度定位认知与探索

1.青岛城市空间发展战略研究对平度的期望

2012年编制的青岛市城市空间发展战略研究中把平度定位为国家农副产品生产加工基地，山东半岛“绿心”和先进制造业基地；重点发展生态农业和家电、食品等传统优势产业。

（1）“国家农副产品生产加工基地”的定位

平度市土地面积为3176平方公里，耕地面积为176570公顷，均排在山东省各县首位；有17种农产品通过国家地理标志保护认定或登记，位居全国各县市之首；2010年8月平度市被确定为全国首批国家现代农业示范区，2013年4月又获批国家现代农业示范区改革与建设试点单位。并且平度市区有众多农副产品加工企业，优势明显。整合资源，创新发展模式，通过龙头企业带动农业全面发展，完全有希望打造成为真正的国家级农副产品生产加工基地。

（2）“山东半岛绿心”的定位

平度市面积广阔，整体生态环境良好，因此也被誉为“青岛市后花园”。“山东半岛绿心”的定位是基于整个市域给平度下的“定义”，就平度市中心城来看，该定位不符合平度城市发展要求。

（3）“山东半岛先进制造业基地”的定位

平度市工业基础良好，拥有海尔、海信等众多知名企业，随着蓝黄战略实施以及国家公布的七大战略性新兴产业，平度市在三网融合、生物农业、高端装备、复合材料等方面大有可为。借助良好的工业基础，平度市在整个山东半岛的工业发展中完全可占有一席之地。

2.平度市自我认知与发展追求

《平度市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出建设青岛北部新崛起的现代化中等城市总目标和建设青岛先进制造业基地、半岛陆路物流集散地、山水田园旅游胜地、国家现代农业示范区“1+4”战略定位。《平度市政府工作报告（2016）》提出加快打造青岛北部先进制造业基地、山东半岛陆港物流集散地、山水田园休闲旅游胜地、国家现代农业示范区，在青岛北部崛起一座和谐宜居、富有活力的现代化区域性中心城市。平度市委市政府对平度期望和要求较高。

3.总体规划问卷调查公众期望

在总体规划民意征询过程中，针对“您认为平度未来应该发展成为什么样的城市”这一提问，29.0%的平度市民对全面和谐的综合性城市认可度较高，环境优美宜居城市为22.5%；休闲度假的旅游型城市和就业充分的工业型城市认可度较低，仅有9.4%和9.8%。全面和谐的综合性城市具有较高的认知度。

不同认知主体对城市认知有所差异，未来城市有多种选择。从青岛市对于平度市的期望来看，比较符合平度市未来长远发展要求；平度市十三五规划对平度市发展做了五年展望，政府工作报告为一年计划，其预期内容多、期望较高；公众对平度市期望相对贴近生活，比较符合当下多元化发展诉求。

（四）区域竞合中的平度定位

区域是造就城市定位的第一要素，城市亦是区域的核心，要想认识城市，首先需认识城市所在的区域。早在1915年，格迪斯就提出区域原则，倡导城市规划应与区域规划相结合。1933年制定的《雅典宪章》指出：“每个城市应该制定一个与国家规划、区域规划相一致的城市规划方案。”在此后的城市规划中，也日益强调城市与周围地区的整体性不可分割，如著名的“大伦敦规划”、“巴黎区域指导性规划”都突出体现了这一点。改革开放以来，我国城市规划界逐渐突破“就城市论城市”的束缚，越来越重视区域分析工作，明确了“从区域论城市”的观点。为此，必须从区域视野认识平度，依区域条件发展平度，在区域空间布局平度。

1.青岛、潍坊、烟台三市交界的“中心城市”

平度市地处青岛、潍坊、烟台三个地级市的交界，距离主要中心城较远，均超过70公里。城市除为本辖区居民提供服务外，还兼有为周边地区服务的功能，这种特性决定了其“不是中心但自成中心”的属性，而优越的交通小枢纽地位更突出了这种特性。未来平度市完全可成为周边地区的中心城市。

2.平度是青岛北向辐射的有效支点，次中心城市

青岛是山东省两大核心城市之一，也是山东省经济实力最强的市，其本身的辐射能力不仅仅局限在市域，更对整个山东半岛有强大带动作用。平度是青岛市域北部最重要的城市，次中心城市，北向辐射的必经之路，平度完全可借助自身优势，成为青岛市北向辐射带动莱州、昌邑等城市发展的有效支点。

3.与周边县市的错位与合作

从平度与周边各市对比来看，市域面积和总人口位列第一，地区生产总值位列第3位，其他几项指标相对靠后。平度与莱西市、即墨市、胶州市、莱州市等相邻城市均为全国百强县，在资源禀赋、工业基础上相差不大，存在明显的同质竞争。为此，平度市须与周边各市在产业发展上分工协作，在基础设施上共建共享，在生态环境上共保共促，并建立良好的沟通渠道，形成有效互动，在互动过程中实现共同发展。然而，各市又各具特点与优势，彼此间也存在差异。在协调发展过程中，平度要放下身段，学他人之长，补自身之短，在差异性中实现跨越发展（见表2）。

表2 平度市与周边城市的对比情况

4.交通小枢纽地位的提升

区域地位的成就一方面来自周边区域关系的不断优化，另一方面交通地位的提升必不可少。事实上，城市周边的区域邻接关系是很难改变的，而交通条件正逐步成为影响区域地位的第一要素。平度扼山东半岛咽喉，但是交通优势并不明显，未来需要全面对接青岛，构建青岛市域综合交通枢纽，进一步强化山东半岛东西方向以及南北方向上的交通联系。

（1）构建高速公路节点城市。目前，平度市现有荣潍高速公路、新潍高速公路、青新高速公路、荣乌高速公路、沈海高速公路等五条高速公路，未来随着平度—青岛机场高速公路的建设，平度快速交通优势将得到凸显，为强化青岛的北向辐射能力，建议将此高速公路向北延伸至莱州，使平度市成为高速公路交通的重要节点城市。

（2）构筑铁路交通小枢纽。加快推进济青高速铁路支线工程建设，强化山东半岛东西向联系，实现烟台、威海以及东部城市与山东中西部地区的便捷联系；进一步提升海青铁路营运能力，同时推动青平城际铁路早日开工，促进平度市由过境节点城市向交通枢纽转换。

（3）借助良好的交通优势，推进区域物流业产业快速发展，特别是加快海青铁路平度市物流园区和南村临港物流园区的建设，使平度市成为胶东半岛重要的物流疏散地。

通过上述分析对比，平度市城市定位归结为：国家农副产品生产加工基地，山东半岛先进制造业基地，青烟潍交界地区中心城市。

（五）成就平度——平度的自我实现

1.突破城市规模

打造区域中心城市，就要不断提升平度市的服务功能，而服务功能的高低除依靠于城市级别外更多是由人口规模决定的，为此平度市必须加快人口的集聚能力。目前，平度城市人口规模为46.1万人，建成区面积为64.2平方公里，与相邻的县级城市相比，人口规模位居二位，城市建设用地面积位居第一位，可以说有着一定基础；但是，与青岛市、烟台市和潍坊市地级城市差距较大（见表3）。未来平度市的发展必须构建一个能够容纳百万人口的城市框架，争取到2030年达到80万或者更大的一个城市人口规模，成为周边地区规模最大的城市。

表3 平度市与周边城市规模对比表

续表

2.三城联动，以城带乡，全面统筹

逐步扭转城强乡弱的现状格局，加快重点城镇集聚步伐。规划构筑以中心城为核心，南村新城和新河新城三城联动格局，加速人口的大规模聚集。以城带乡，轴带串联，遥相呼应，逐步实现城乡统筹协调发展。重点突出中心城核心带动作用，辐射带动周边乡镇，因地制宜、特色发展，形成六个优势互补的功能组团，引导城区产业特别是对城市干扰较大产业向外转移。

3.产业发展突围

（1）产业发展阶段

依据钱纳里（Chenery，Hollis B．）人均地区生产总值、西蒙·库兹涅茨等学者三次产业产值比例、约翰·科迪等学者从制造业增加值占总商品增加值比重等经济发展阶段的理论分析结果来看，平度市处于工业化中期逐步向后期阶段过渡阶段，未来依然要以工业化为重点，协同推进新型城镇化、信息化、农业现代化四化同步发展。

（2）产业发展策略

大力实施工业强市和对外开放战略，促进区域合作，推进产业转型升级，构建以四大新兴产业为先导、五大先进制造业为支柱、高端服务业为引擎、现代农业为基础，富有特色、充满活力和竞争力的开放型现代产业体系。

1）工业提升，发展先进制造业

进一步做大做强传统优势产业，重点推进家电电子、机械制造、食品饮料、化工橡胶、纺织服装五大主导产业；培育壮大新材料、新能源、现代装备、生物医药四大新兴产业，使之成为推进平度发展的先进制造业。

进一步搞好“3+1”产业发展战略平台建设，通过园区带动、龙头引领和产业集群导向，不断推进园中园建设，支持主体企业深挖潜能、扩建增产，调整产品结构，延长产业链条。扶持本土骨干企业，加快技改步伐，发展符合国家产业政策的新产品。

2）发展高端现代服务业

依托便利的交通体系，构建山东半岛陆路商贸物流枢纽，电商物流基地。结合城镇和产业布局，依托临近海港、空港、高速公路出入口、铁路站场，规划建设一批物流园区，争取设立“内陆无水港”，加快发展海铁、空铁、公铁等集装箱多式联运，打造辐射山东半岛、服务蓝色经济发展的便捷“口岸”。

建设综合物流枢纽：中心城借助多条高速以及铁路优势，建设内外相接的综合物流中心；建设两大物流基地：南村、新河建设服务周边的区域性物流基地；建设十大商品交易市场；其余各镇依托自身特色建设商品（包括农产品、专业市场等）交易市场。

积极推进做优做强休闲旅游业：以丰厚的农业资源和优美的山水资源为重要依托，以悠久深厚的历史文化为底蕴，重点发展休闲度假旅游，将平度建设成为以休闲农业为品牌，以文化休闲为重点，集山水生态休闲、休闲农业与乡村旅游、书法古城文化旅游、高端健身运动度假以及四季果乡、商务节事为主要旅游特色的山东省重点旅游目的地、中国休闲农业旅游之都。重点打造特色精品游、山岳观光游、文化胜迹考察游、休闲度假游、精品农业休闲游五大精品旅游线。

配套完善提升现代服务业：全面提升平度市的综合服务能力，构建三市联接地区的现代服务业中心，有效推动城市转型升级。发展高端商务服务业，建设一批四星级、五星级酒店，提升平度市城市层次及水平。发展教育服务业，打造周边区域的教育服务中心；推进探索新型房地产业，积极发展养老地产、旅游地产业等，增强城市人口集聚能力；发展信息服务产业，建设智慧城市；发展创意性服务业，同时积极发展金融服务业、交通运输业、信息服务业等第三产业的全面发展，借助深化改革及邻近青岛市的优势，实现服务业全面升级换代。

3）突出特色，发展品牌农业

以高端特色名牌农业为支撑，以打造国家现代农业示范区为总目标，强化现有区域生产格局，打破小农经营模式，转变农业发展方式，构建集先进性、示范性、经济性、创新性于一体的现代农业；形成以粮食、蔬菜、果品、花生为基础的四大特色农业体系。

四、结论

城市定位不是简单地提出一个城市发展的口号，也不是就城市发展的具体问题提出解决方案，更不是对发展特征和规划指标的机械罗列和繁琐陈述，而是城市发展和竞争战略的核心［8］。它事关城市未来前途和命运，城市地位和形象，城市发展目标与方向，是一项复杂的系统工作，需要对城市的经济地理位置、发展条件、产业、城市人口、经济规模、城市与其它相关城市的关系、城市的区域影响及地位、城市的区域基础及城市区域关系、国家或经济区对城市发展建设的要求、区域分工任务等若干重要的影响因素进行全面分析。

以平度市为例进行全方位、多要素综合分析，以期构建一套较为合理的城市定位研究分析体系。但从实际来看，城市定位对不确定性把握不足，仍需进一步改进完善。