长三角区域一体化国家战略下地方立法的思考

罗建明

2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上，发表主旨演讲时指出，为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，决定将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。11月30日，随着浙江省第十三届人大常委会第七次会议表决通过《浙江省大常委会关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》，标志着长三角更高质量一体化发展的决策、协调和执行机制，将以法治方式在长三角三省一市确定。

一、加强长三角区域合作立法的意义

与区域合作立法相对的概念是地方立法间的非合作博弈，地方立法间的非合作博弈会给地方和国家造成不利影响，加强长三角区域之间的立法合作，对于保障长三角地区更高质量一体化发展具有重要意义。主要体现在五个方面。

一是可以防止招商引资中的恶性竞争。有的地方政府在地方立法中，扮演的是一个追求自身利益最大化的“经济人”的角色，为了实现招商引资的目的，竞相推出优惠的招商条件，造成经济区内的恶性竞争。如在2003年苏浙沪举行的招商引资活动中，三地便出台“倾销式”的规章以吸引外资。二是有利于维护经济区域内的社会稳定。地方立法间的非合作博弈会导致地方立法在规定公民权利义务、行政收费方面的不统一，容易产生许多社会问题和矛盾。三省一市在劳动保障、道路交通等方面法律的实施办法中也存在许多矛盾，而长三角区域人员之间的流动性较大，会使人们在守法时无所适从。比如浙江省对自行车实行备案制，江苏省需要登记领牌，而上海市则未作规定。三是可以保护经济区域内的生态环境。地方立法间的非合作博弈，会降低环境的保护力度，不利于可持续发展。比如南京对经营中的文化娱乐场所，或在商业经营中使用空调器、冷却塔等产生环境噪声污染的，责令改正，可以并处一千元以上二万元以下罚款;杭州市则为责令其改正，并可处以五百元以上五千元以下罚款;合肥市则为责令其改正，并可处以五千元以上二万元以下罚款;而上海市则未作规定。四是有利于维护国家和地区的法制统一。地方立法间的非合作博弈会增加社会成本，不利于国家法制的统一。比如，对于绿化用水能否从消防栓中取水之事，上海市、浙江省规定城市消防用水设施实行专用;江苏省、安徽省则规定绿化、市容等公共用水应当计量交费，并在指定消火栓取水。五是可以防止基础设施重复建设。地方立法间的非合作博弈会导致经济区域内产业结构趋同，不利于地区间的分工与协作，导致地区间相同产业的过度竞争，阻碍经济区域一体化发展。据统计，2013年上海、江苏、浙江三省（市）相互之间产业结构相似系数均在0.8以上。

二、长三角区域合作立法的路径选择

长三角区域面积狭小，经济社会发展较快，而该地区立法主体较多，要保障该区域高质量一体化发展，需要多措并举。

一是建议由全国人大常委会制定在全国适用的地方法规规章冲突解决规则。借鉴国际私法中的冲突解决规则理念，参照国外州（区）际法律冲突解决办法，由全国人大常委会制定在全国适用的地方立法冲突解决规则，推动我国地方立法冲突的解决。有助于协调和解决区域法规冲突，建立全国市场规则的统一。在冲突解决规则没有制定之前，可以先确定法院所在地、行为人户籍地或住所地、行为地、不动产所在地的法规在法院裁判中的地位。

二是建议由全国人大常委会法工委进行区域立法协调。从法律效力上讲，不相隶属的立法主体制定的法规规章之间的冲突是难以调和的。可由全国人大常委会授权全国人大常委会法工委对区域立法进行协调的强制力，既可以提高地方立法效率，又可以避免地方保护主义，防止矛盾和冲突的出现，实现地方立法协作。

三是探索建立区域行政立法制度。从三省一市人大常委会制定的“关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定”来看，目前还是一个框架性的法规文件。建议全国人大常委会确立区域行政立法制度，由实行国家战略所在地有规章制定权的地方政府，定期制定适用于区域内各行政单位的规章。这种行政立法具有两方面的优势：一方面，相对于中央立法协调而言，区域行政立法具有因地制宜、适应性强，能充分发挥地方立法的积极性、主动性;另一方面，相对于地方性法规而言，具有快捷性、程序简单、能因时而变的特点。

三、当前长三角区域合作立法的任务

在地方立法体制未调整，且全国人大常委会未就长三角区域制定单行法之前，建议长三角区域地方立法机关应着手完成以下工作。

一是清理现有互相冲突的地方性法规和规章。长三角有关立法主体，应抽调立法经验丰富又能代表长三角各方利益的专家，对现有互相冲突的地方性法规进行清理，打破法规制度壁垒。对有争议的、不适应长三角经济一体化发展的法规规章进行修改;对牵涉面广且存在严重冲突的法规规章需要重新制定。

二是加强地方立法协同。应当加强长三角地区两个层级（省、市）四类立法主体（人大、政府）的立法协同。长三角区域的地方人大或政府可以通过订立联合立法协议，制定区域统一规则，制定统一法规或规章，减少区域内的多头立法。对社会关注、群众关心的热点、难点、重点立法项目，三省一市人大可成立联合工作组开展联合立法，制定共同法規，然后各自公布;对于有共性的立法项目，可由某省（市）牵头组织起草，其他省市予以配合，立法结果由三省一市资源共享，法规各自公布。这种立法协作既可节约宝贵、稀缺的立法资源，又能从源头上避免长三角区域立法冲突，从而有效规范和促进长三角区域经济一体化的法制进程。

三是建立长三角地区利益协调补偿机制。由于长三角地区资源有限，且地区差异性较大，要全面平衡各方各地利益是比较困难的，为了加快长三角地区高质量发展，做好资源、产业的优化配置，避免重复建设和恶性竞争，需要对区域的产业结构进行重新规划调整，这就需要各立法主体、利益主体在公平合法的基础上对淘汰转型的产业进行评估和预测，建立利益补偿和共享机制。

四、长三角地区高质量发展的立法建议

把长三角区域一体化发展上升为国家战略的目的是发挥上海的龙头作用，带动区域共同发展。在目前的立法体制之下，亟需全国人大常委会对两方面的法律进行制定、修改完善。

一是制定长三角区域经济社会发展单行法。可以把长三角区域作为继续深化改革开放，促进经济社会发展的一个“大特区”来看待，制定专门的单行法予以调整该区域在新时代经济社会发展出现的法律关系，可以融长三角区域发展的组织法、程序法和实体法于一体。比如，可以包括长三角区域的性质、地位、经济社会发展的优惠政策;长三角区域相关立法协调机构、组织机构的性质、工作方式，人员、经费来源等;违反本法的法律责任等。

二是对部分法律法规的条款在长三角地区暂停适用。以浙江嘉兴为例，嘉兴从1992年开始接轨上海，2017年4月作为浙江省接轨上海示范区，提出了接轨上海工作的“三个无差别，两个更好”的要求，从嘉兴20多年的发展情况看，主要有两方面的制约。一方面是法律制度的制约。如嘉兴市只有嘉善、海盐两县列入“农村三权制度改革”试点名单，而嘉兴市作为城乡统筹发展示范区，十多年前就开展了“两分两换”改革，有必要全域进行“农村三权制度改革”。根据立法法第十三条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。嘉兴作为党的诞生地和红船精神发源地，接轨上海示范区、统筹城乡先行地，理应为全省乃至全国的经济社会发展提供可复制的样板，建议中央授权嘉兴就对外贸易、财政税收等事项进行改革试点。另一方面是土地制约。嘉兴地域狭小，又处平原地区，属于基本农田保护区，基础设施占用大量土地，可以应用的土地较少，“耕地占补平衡”制度涉及法律的强制性规定，而这一制度是在全省范围内平衡。建议将“占补平衡”制度修改为在全国范围内平衡，以便为长三角区域高质量发展创造更多空间。

（作者单位：浙江省嘉兴市人大法制委员会）