京津冀立法协同的阶段性总结与分析

熊菁华

2019年是京津冀协同发展五周年。2019年1月，习近平总书记在城市副中心召开京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，充分肯定京津冀协同发展战略实施以来取得的显著成就。五年来，京津冀三地切实把思想统一到习近平总书记指引的方向上来，按照《京津冀协同发展规划》要求，在国家京津冀协同发展领导小组领导下，不论是在推进京津冀区域的协同发展，还是在京津冀人大立法协同[1]，都取得了阶段性的丰硕成果。

一、京津冀协同发展扎实推进，成效显著

疏解非首都功能有序推进，探索走上协同发展新路;一核两翼联动发展，初步形成协同共进态势;重点领域率先突破，初步显现协同共建效果;公共服务均衡发展水平提升，直接惠及百姓民生。五年来京津冀协同发展的这些阶段性成就，得到京津冀居民的普遍认可。2018年9月，北京市社情民意调查中心对京津冀居民开展民意调查。结果显示近八成的三地居民关注协同发展，对协同发展的信心度持续保持高位。居民对环保和交通领域的协同成果，感受最为突出。同时，超九成居民认为协同发展会对自己和家庭带来积极影响。各种积极影响中，按照排名顺序依次包括：交通更加便利、生态环境改善、便民服务更完善、基础设施更完善、看病就医更加方便等。民意表明，京津冀居民充分认可协同发展的阶段性成果，对协同发展将带来的民生福祉充满了信心。

二、京津冀立法协同稳步推进，卓有成效

（一）先后轮流召开五次立法协同座谈会，搭建起三地人大沟通平台

2015年3月，三地人大常委会在天津市召开第一次京津冀立法协同座谈会，专题讨论《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》。2016年2月，北京市人大主持召开第二次座谈会，主题研讨关于《推进京津冀协同发展首都城市立法问题研究》课题报告。2017年2月，河北省人大主持召开第三次座谈会，专门讨论《关于京津冀人大立法项目协同办法》。2017年9月，天津市人大主持召开第四次座谈会，专题讨论《京津冀协同发展立法引领与保障研究报告》和《京津冀人大法制工作机构联系办法》。2018年7月，北京市人大再次主持召开第五次座谈会，专题讨论《京津冀人大立法项目协同实施细则》。五次座谈会上，三地都互相通报了各自的五年立法规划和年度立法计划，并就立法计划中哪些项目适合开展协同进行充分讨论。典型的如，第五次座谈会上，原本只京冀两地人大就机动车污染防治条例开展立法协同。经过充分讨论，三地人大旗帜鲜明地表态要坚决贯彻打赢蓝天保卫战的重大部署，一致认为京津冀必须联手开展机动车污染防治立法协同（天津市人大当场明确加入立法协同），为区域联防联治提供强有力的法治保障。五年来，京津冀立法协同座谈会和京津冀法制工作机构联席会议，成为三地人大主动搭建的重要平台载体。通过这个平台载体，京津冀立法协同工作得以正式启动，并从起步探索步入正轨运行，为贯彻落实京津冀协同发展战略打通了实践操作的具体路径。

（二）协商通过四个立法协同文件，基本达成协同共识

第一是《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》。作为首个三地人大立法协同制度文件，《若干意见》明确了“四个加强”和“两个机制”，即加强立法信息共享、重大立法项目联合攻关、理论研究协作、立法成果交流，以及建立健全立法队伍培训交流机制和京津冀立法协同保障机制。第二是《关于京津冀人大立法项目协同办法》，重点从具体的立法协同项目入手，进一步推进立法协同工作，实现了从松散协同到紧密协同、从泛谈协同原则到法规项目协同的转变。第三是《京津冀人大法制工作机构联系办法》，专门针对三地人大法制工作机构如何开展具体的立法协同工作做了制度规定，包括召开法制工作机构联席会议制度、实行立法项目沟通制度等，促进了立法协同机制的具体化、长效化和制度化。第四是《京津冀人大立法项目协同实施细则》，聚焦立法项目的具体协同事宜，如立法项目的协同内容、协同方式、协同程序、组织保障和成果转化机制等做了细致规定，有效促进了三地立法协同制度的一致性、协同性和融合性。四个立法协同文件是三地人大在立法协同座谈会上密切沟通、反复讨论后达成的共识成果，标志着区域立法协同取得了重大共识。三地人大都在座谈会后提交各自的人大主任会议讨论通过了这些文件，将共识制度切实转化为本地人大的工作制度，为加强三地人大立法协同提供了重要的制度支持。

（三）委托开展三项课题研究，深化立法协同的理论认识

一是2015年北京市人大委托中国城市规划设计研究院开展《推进京津冀协同发展首都城市立法问题研究》。报告通过对比分析伦敦、巴黎、东京、首尔和华盛顿等首都城市治理模式，提出了由中央直接立法、中央授权立法、京津冀立法协同、北京地方立法四个层次构成的46项立法项目建议，帮助三地人大理清了京津冀立法协同工作的总体思路，为今后开展具体项目协同打下了理论基础。二是2016年河北省人大委托河北大學开展《京津冀协同立法研究报告》。报告提出协同立法要遵循法制统一原则和平衡协调原则，探索建立中央专门立法、地方协作立法和地方单行立法相结合的三位一体模式，进一步深化了对京津冀立法协同的理论认识。三是2017年天津市人大委托高校科研机构开展《京津冀协同发展立法引领与保障研究报告》。在总结三年来立法协同实践成果的基础上，报告提出了引领保障协同发展的34项立法项目建议（其中国家层面立法项目建议13项、三地立法协同项目建议10项、天津市立法项目建议11项）和健全立法协同工作机制的具体建议，为三地人大换届后继续开展好立法协同夯实了理论基础，开拓了研究思路。

（四）开展多个立法项目协同，保障重点领域率先协同发展

首先是生态环保领域的立法项目协同。打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战是京津冀协同发展的重要内容。大气污染防治条例作为三地首个立法协同项目，旨在为区域协同治理大气污染提供有力的法治保障。（1）首次实行形式协同。三地人大法制工作机构在立法过程中，互相通报审议程序安排，还专门分赴其他两地召开座谈会征求意见。三地人大还互相借鉴人代会立法形式，北京于2014年、天津于2015年、河北于2016年，均在本省市的人民代表大会会议上审议通过了这项关系民生的重要协同法规，充分体现了三地群众同呼吸共命运、齐心协力联防共治的坚定决心。（2）首次探索污染防治制度协同。考虑到大气污染防治的区域共防共治特点，三地人大都在各自的地方性法规中以专条或者专章形式规定了协同治理大气污染的制度措施，包括实行大气污染信息通报制度、实行重大污染监测信息和防治技术共享制度等，为区域大气污染治理取得阶段性成就发挥了重要的法治保障作用。

除了制定大气污染防治条例外，三地人大还针对机动车尾气、露天焚烧秸秆、水体污染等开展了立法项目协同。如2018年7月，三地人大在第五次立法协同座谈会上，一致同意将机动车污染防治立法作为京津冀三地立法协同项目、将环境保护条例作为津冀两地立法协同项目，将为坚决打赢蓝天保卫战提供更有力的法治引领和保障。又如2017年天津市制定《关于农作物秸秆综合利用和露天焚烧的决定》时专门借鉴了《河北省农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》，对故意露天焚烧秸秆行为的处罚幅度与河北保持一致，為津冀交界地带共同治理、保护生态环境提供了法律武器。再如2016年天津市制定《水污染防治条例》，专门设立第八章区域水污染防治协作，规定天津市与北京市、河北省及周边地区建立水污染防治上下游联动协作机制和统一协同的流域水环境管理机制，共同做好流域污染治理和水环境保护。

其次是交通领域的立法项目协同。为了推动京津冀区域交通一体化协同发展，2017 年2月，三地商定将《河北省道路运输条例》《天津市公路管理条例》作为立法协同项目。《河北省道路运输条例》专设第四章京津冀区域协作，规定建立三地道路运输协调机制，按照统一规划、统一标准、统一管理的要求，制定道路运输政策，并且建立区域联合执法机制。《天津市公路管理条例》专设第七章区域公路管理协作，规定天津市公路规划应与区域公路网统筹衔接、同图规划，统筹公路建设计划并协同实施，对突发交通堵塞事件启动区域协同处理机制，建立公路治理超限联防联动机制，组织开展联合执法、建立数据共享机制等。

再次是产业领域的立法项目协同。为了促进京津冀区域协同创新发展，三地共同关注科技成果的转化和开放共享。河北省和天津市于2016年、2017年通过了各自的促进科技成果转化条例。《天津促进科技成果转化条例》专门规定了促进京津冀协同创新发展的一条内容，明确加强与京冀科技创新资源的开放共享，共建科技成果转化平台和产业技术创新联盟等;鼓励与京冀联合建设实验室联盟，共同促进科技成果转化实施。2018年3月，三地人大法制部门共同听取了北京市制定促进科技成果转化条例的立法设想，津冀两地还对北京如何在两地条例的基础上进一步落实区域创新发展战略、实现政策共享互动、促进资源优势互补，提出了有价值的建议，为北京后续立法提供了有益借鉴。另外，2017年天津市制定《中国（天津）自由贸易试验区条例》专设第六章服务京津冀协同发展，规定了多项制度，以立法促进自贸试验区在带动京津冀以及北方地区科技创新、引领地区产业升级等方面发挥积极作用。

2018年在第二十四次全国地方立法工作座谈会上，全国人大常委会法工委沈春耀主任专门提到：“京津冀优先推动交通一体化、生态环保、产业转移升级三个重点协同领域立法项目……地方立法工作中的好做法好经验，对我们做好全国人大层面的立法工作具有很好的启发和借鉴意义。”[2]这是对五年来京津冀人大立法协同阶段性成就的充分肯定，同时也是对新时代下继续做好京津冀人大立法协同的更大期盼。

三、新时代下，京津冀立法协同面临的挑战和问题

新时代下，面对着新的协同发展任务和新的改革创新决策，京津冀立法协同还不能完全适应新形势新要求，还不能完全发挥法治的引领和保障作用。

（一）京津冀立法协同的法律层级和立法效力还显不足，整体的法治合力有待提升

当前，中国特色社会主义法律体系基本形成。按照《京津冀协同发展规划纲要》中“要做好立法修法工作，用法治手段保障京津冀协同发展的顶层设计和重大决策的落实”的要求，其中的“立法修法、法治手段”，自然包括法律体系中的全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规以及三地人大及其常委会制定的地方性法规等三个层级。但从目前来看，京津冀立法协同还是以三地人大各自制定的带有协同性质的地方性法规为主体，国家层面的法律行政法规尚处在立法研究阶段，没有制定出成型的法律文本。在实践中，大量的京津冀协同发展工作都是以国家部委发布的规范性文件，以及三地政府及部门发布的规范性文件作为依据。这显示出京津冀协同立法的整体层级和效力还不够高，法治权威性还不足。而且地方受制于各自的利益模式，一亩三分地的旧思维难以立即消除。中央层面的统一立法和统筹协调的力度不够，会导致一些重要领域的改革决策难以达成协同共识;或者即便达成短期的工作共识，也会因缺乏统一立法难以形成长期化的协同制度保障。

典型的如生态保护红线立法。生态保护红线是贯彻落实习近平生态文明思想，加快生态文明制度建设的重要改革决策。2017年1月中央两办发布《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，当年12月京津冀区域、长江经济带等地区的生态保护红线划定工作基本完成。其中京津冀区域是按整体区域而非三地各自独立划定的，这体现出中央对京津冀区域要实行生态保护一体化的重要思路。目前，自然资源部会同生态环境部正在研究制定《生态保护红线管理办法》，旨在对生态保护红线这一全新环保制度作出立法确认，以引领和推动环保改革决策的顺利进行。但作为部门规章，相比较法律和行政法规，其立法权限和法律效力是有限的，将面临制度设计方面的诸多难题。主要是：（1）生态保护红线作为一项全新的环保制度，需要处理与国家现有的《森林法》《水土保持法》《水污染防治法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区保护条例》等法律行政法规之间存在的范围覆盖、管理交叉等问题。而以部门规章的立法形式与高位阶的法进行衔接，显然力不从心。（2）对于三地边界地带，如何实行统一的生态保护红线管理力度、奖补结合的跨地域生态补偿制度、跨地域的流域生态修复制度等，都迫切需要中央对区域进行统筹协调。而在部门规章立法中，处理好这些地域交界性问题是有难度的。（3）根据国家《立法法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》，部门规章对于损害生态保护红线的违法行为，设定法律责任是受限制的，只能规定警告和3万元限额的行政处罚而不能规定其他的行政处罚种类，也无权设定扣押、查封等行政强制措施以及行政许可。

（二）一些重点交界地域、重要发展领域的京津冀立法协同还处在摸索起步阶段，中央立法和地方立法的引领推动作用有限

五年来，三地人大常委会在京津冀协同发展的三个重点领域率先发力，积极推进立法协同，制定一些带有协同性质的地方性法规，开展了一些立法协同研究工作。但是，一些重点交界地域和重要发展领域，由于处于协同发展的难题和矛盾汇集之地，立法协同工作推进难度大，还处在摸索起步阶段。

典型的如北京市通州区和河北省廊坊市北三县的交界地带。目前，通州区和北三县加快推进协同发展，共同研究制定《通州区和廊坊北三县地区整合规划》，在区域污染联防联控、产业对接协作、公共服务合作等方面取得明显进展。但是深层次矛盾也日益凸显：产业方面，北三县产业培育未形成与通州的合理产业链布局和产业梯次;环保方面，生态环境治理不同步，治理标准与执法力度不统一，导致跨行政区域的河流（潮白河、北运河）治污效果受到直接影响;公共服务合作方面，北三县与通州出现明显的区域差异，给通州带来公共服务压力和城市管理难题。又如北京新机场临空经济区。北京新机场是国务院批准、归国家民航局管辖的国家重点工程，同时又是地跨北京市和河北省两地的交界项目。既需要处理国家机关和地方政府之间的合作关系，又需要处理两地之间的合作关系。目前，京冀两地政府成立了临空经济区京冀联合工作领导小组，正面临着如何共同制定临空经济区总体规划、产业规划和综合保税区规划，如何与国家民航局合作、处理新机场的外汇管理和司法管辖等事务、管理跨行政区域的综合性行政事务、实行两地税收利益分配等一系列协同发展中的难题。再如，三个率先突破重点领域中，生态环境保护的立法协同成绩突出、交通一体化的立法协同正在抓紧开展，而产业转移合作作为协同发展的重中之重，立法协同明显滞后。总的来看，随着京津冀协同发展的深入开展，一些深层次矛盾和硬骨头难题在这些重要交界地域和重点发展领域日益凸显出来。解决这些难题，根本上要靠党中央国务院的改革创新决策、要靠京津冀立法协同的法治引领和保障。对于中央层面的改革决策、属于国家立法权限的，迫切需要全国人大常委会和国务院的统一立法予以确认和保障;对于明确由三地开展的地方改革决策、地方可以先行先试立法的，三地人大应主动担当，抓紧跟进立法协同工作，为这些重要交界地域和重点发展领域的协同发展提供好制度保障。

（三）党委领导下开展京津冀人大立法协同，人大主导作用和政府基础作用发挥还不够，立法工作格局没有得到充分体现

2009年以来，北京市健全完善了立法工作格局，即坚持市委对立法工作的领导、增强人大的立法主导作用、发挥政府在立法中的基础性作用，这是做好本市各项立法工作的重要保障。但是，由于京津冀人大立法协同还处在探索阶段，人大立法主导作用还有待深入，政府在立法协同中的基础作用发挥得不够，立法工作格局的整体效用还不明显。

比如五年来，京津冀协同发展已經在三地政府及其部门间积极开展起来，生态环境保护、交通一体化、产业升级转移等领域率先突破，实施了一系列的创新改革举措;还在科技、人才、规划、物流、旅游、建筑市场、教育、绿化等领域深化协作，签署了大量的合作备忘录和协议。遗憾的是，从法治层面看，这些京津冀协同发展的制度成果主要是以三地政府及部门间签订的合作备忘录和协议为主。引领和保障协同发展的本市政府规章并不多，本市地方性法规也仅限于几部（即《北京市大气污染防治条例》，以及正在制定中的《北京市科技成果转化条例》《北京市机动车和非道路移动机械污染防治条例》）。这导致一些成熟的、可复制推广的改革经验做法没能及时上升为地方性法规或政府规章，重大改革决策和立法决策之间存在较长的空档期，这不利于依法行政的深入推进，也不利于形成改革于法有据的法治局面。再如自2015年三地开始京津冀人大立法协同以来，参加座谈会的主体限于三地人大常委会及其法制工作机构，并不包括三地政府及其部门。这给立法项目的深层次协同，尤其是具体法规草案中的制度协同，带来了很大掣肘，影响了立法协同效果的实质推进。造成这些情况主要是立法工作格局没有得到充分运用，人大与政府还没有形成立法协同合力。一方面是市人大发挥主导作用不充分，对京津冀协同发展中的立法问题调研不够深入，对需要本市立法和国家立法的实际需求掌握尚不全面;另一方面是政府及其部门的立法基础作用发挥不明显，对协同发展中的法治问题考虑不够周全，主动提出国家立法和地方立法的需求尚不迫切。

四、新时代做好京津冀立法协同的思考和探索

2019年1月习近平总书记指出：“过去的五年，京津冀协同发展总体上处于谋思路、打基础、寻突破的阶段，当前和今后一个时期进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段，需要下更大力气推进工作。”[3]我们要深入学习贯彻习近平总书记的重要讲话精神，在新时代中国特色社会主义思想的指引下，以勇于担当的精神状态、更加扎实的工作作风，继续推进京津冀立法协同，努力形成具有中国特色的立法引领和推动区域协同发展的良好机制，为京津冀协同发展重大国家战略提供坚强有力的法治保障。

（一）继续坚持党对京津冀立法协同的领导，这是立法协同的重大政治原则，也是做好立法协同的根本保证。京津冀立法协同作为保障京津冀协同发展的重要法治工作，必须在党中央和中央全面依法治国领导小组以及三地地方党委的坚强领导下开展。党主动谋划和确定京津冀立法协同的总体思路、重点任务，对协同发展中的重大改革创新作出运筹谋划、科学决策，对京津冀立法协同的总体立法路径和重点立法项目作出明确指示。只有把党的领导贯彻落实到京津冀立法协同的全过程和各方面，才能统筹整合中央立法和地方立法、人大法规和政府规章以及政府主导和市场主体等各方面资源，形成强大的法治合力，才能确保京津冀协同发展重大战略和立法协同取得更丰硕的成果。

（二）积极争取国家立法支持，努力使京津冀立法协同的法律层级和整体效力得到提升，为重点领域和地域的协同发展提供基础性、支撑性的法治保障。包括建议沿用邀请全国人大常委会法工委出席三地京津冀人大立法协同座谈会的有益做法;借鉴长江经济带的区域立法经验，建议全国人大和国务院考虑京津冀协同发展中的迫切立法需求，将一些重点发展领域和重要交界地域立法项目列入五年立法规划和年度计划;借鉴国外首都圈治理的法治经验，推动国家立法机关重视以首都为核心的京津冀区域立法协同工作;建议三地人大继续做好地方层面的立法协同，开展先行先试地方立法，探索立法协同新制度，为国家立法做前期铺垫和积累经验。