关于数字化城市管理模式管理理论创新点的探讨与实践

文｜ 全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院）马春莉 崔迪 乔真/烟台市数字城管监督中心 郭滨

近些年来，随着我国城镇化水平的不断提高，城市工作特别是城市管理工作愈来愈被社会所关注。尤其是2015 中央城市工作会议后，伴随着城市管理体制改革的不断深化，在对传统城市管理思想、理念、方法和手段进行了深刻反思之后，数字化城市管理模式，从诞生、试点到推广，再到党中央要求在全国市、县全面普及经历了十几年的历练而日臻成熟，实践充分证明，作为适应现代城市管理规律，符合城市管理体制改革取向的数字化城市管理模式（以下简称数字城管），已经发展成为我国新时代城市管理的主导模式。 我国的数字城管事业，已经走过了近15年发展历程，在经历了由不认识到达成共识；由要我建到我要建；由试点到普及；由以部、事件为重点的狭义城市管理到涵盖市政公用、市容环境、园林绿化乃至更宽泛领域的广义城市管理；由数字城管到向智慧城管升级；由城市管理到向城市治理过渡的嬗变之后，正在蓬蓬勃勃地向前发展。

一、数字城管的主要成就及发展趋势

图1 数字城管的主要成就及发展趋势

图2 数字城管模式的主要创新点

图3 “两个虚拟”含义图

数字城管经过十几年的发展，取得了令人瞩目的成就，为提高城市管理水平，推动经济社会发展做出了积极贡献，为新一轮城市管理体制改革进行了有益探索，并且在不断完善中保持强劲发展势头。主要表现在8 个方面(见图1）。

数字城管模式的这些成就以及发展趋势，既有体制机制、技术、业态等新模式的发展成果及自我完善，也有对城管事业乃至经济社会发展的助力作用和引导意义，这一切都表明，数字城管模式代表着新时代城市管理的基本规律和发展方向，是“朝阳事业”，充满着强大生机和活力，并且已经发展成为新时期我国城市管理的“主导模式”和新常态。据初步统计，数字城管已实现全国各省、市、自治区全覆盖，其中有257 个地级及以上城市，占76%（经济发达的中东部地区已占95%以上）；921 个行政区，占75%；170 个县级市，占46%；474 个县城，占35%。

二、数字城管模式的主要创新点

对数字城管十几年实践的成就和经验进行理论解析，可以将其创新点归纳为“22211”理论框架，即：实现了“两个虚拟”，设立“两个轴心”；创新了”两个理念“； 制定了”一套管理标准体系“；搭建了“一个数字城管信息系统平台”（见图2）。

所谓“两个虚拟”，一是虚拟了一套城市综合管理体制。按照国家标准《数字化城市管理信息系统 第2 部分 管理部件和事件》GB/T30428.2--2013 规定的5 大类管理部件和6 大类事件，在一个地级城市和县级市中，其管理职能分别涉及30 个和15个左右的部门和单位。管理边界不清晰，管理职责不明确，监督考核不到位，成为落后传统城市管理体制的特征和制约城市管理水平提升的“瓶颈”。而数字城管模式所虚拟的城市综合管理体制，就是将分散于若干区域和部门、单位的城市管理事务和职责，纳入到一个管理系统进行权责统一的专业化管理，并且在系列标准规范制约下，推进管理精细化、程序化和法制化，提高了城市管理协同水平和管理效能。二是虚拟了一个“高位监督实施机构”。即设置独立、高位的数字城管监督指挥中心，构建并实施了一套高位监督的城市管理监督机制。按照标准规范和《数字城管部件事件管理规范》（指挥手册）的内容与要求，对分属于不同区域、不同部门的监管事项进行监督和考核评价，并且将评价结果纳入地方党委政府的效能考核指标体系，极大提高了各城市管理主体的执行力（见图3）。

所谓“两个轴心”，一是“监督考评轴”，负责数字城管覆盖区域内城市管理问题的巡查及信息上报受理工作，对城市管理工作进行高位监督、高位考评；二是“指挥处置轴”，负责将案卷派遣到相关专业部门，并指挥协调各责任主体履行城市管理职能责任，处置数字城管问题案件（见图4）。

所谓”两个理念：一是创造了网格化管理理念。即将数字城管的监管区域按“万米单元网格管理法”进行划分，若干单元网格组成责任网格。各城市管理主体遵循这一理念，厘清管理界限和分工，使管理责任“横到边、竖到底”，真正落实到位。二是社会事务管理市场化运作理念。率先采取“政府花钱买服务”的做法，通过市场化运作招聘专业公司，对城市管理问题进行采集监督，从而保证采集与监督数据的客观公正，充分体现数字城管“监管分离”的基本原理。数字城管倡导的“两个理念”，不仅为现代城市管理工作提供了先进方法论，而且在广泛推广应用到其他领域后，对推动经济社会发展发挥了积极作用(见图4）。

所谓“一套管理标准体系”，就是编制了《城市市政综合监管信息系统》系列住建部行业标准，在此基础上修订升级为《数字化城市管理信息系统》国家标准。这些标准，遵循现代城市管理基本规律，通过落实《管理部件和事件》、《立案、处置和结案》、《绩效评价》等业务节点的标准规范，科学地将城管工作的监督与管理联结成有机责任链条，有效规范了体制内各级各类管理主体的行政行为。在执行这些标准的过程中，由监督指挥中心直接向各主管部门乃至具体维护和责任单位下发工作指令，令其按照相关标准完成不同案件的处置任务，从而实现了城管问题处置的扁平化，有效减少了行政环节，降低了行政成本，提高了行政效能（见图5）。

图4 “两个理念”含义图

图5 “一套管理标准体系”

图6 “一个数字城管信息系统平台”

所谓“一个数字城管信息系统平台”， 就是采用先进的信息工程技术，包括计算机、移动互联网、物联网、云计算、大数据、3S 技术（遥感数据RS、地理信息系统GIS、全球定位系统GPS）等技术，搭建城市管理信息系统平台。主要包括软件系统、硬件系统、网络系统、运行环境和相关数据库等等。它是支撑数字城管业务流程运行的载体，是实现各环节业务功能的工具和手段（见图6）。

通过以上解析可以认为，数字城管模式推动城市管理事业前进的政治力学原理是：数字城管模式内涵包括两个方面，一是体制创新（数字城管体制、数字城管机制）,属于生产关系的范畴；二是技术创新（管理技术、应用技术）属于生产力的范畴。按照政治经济学生产关系与生产力关系原理，生产力决定生产关系，而生产关系又反作用于生产力，形成合力推动城市管理事业发展（见图7）。

三、数字城管对城管体制改革进行了有效尝试

2015年党中央、国务院颁发了中发（2015）37 号《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》， 在贯彻落实中央文件中，住房和城乡建设部将城市执法体制改革和改进城市管理工作的任务，归纳为“源头治理、体制改革、方法创新、保障机制和 队伍建设”5 方面重点。而数字城管对其中的体制改革、方法创新、保障机制进行了探索与创新。

1、大胆尝试管理机制创新

为了理顺数字城管的管理机制，依据住房和城乡建设部在2009年颁布的《数字化城市管理模式建设导则》，按照“大部制”改革取向，以构建代表地方政府的数字化城市管理监督指挥中心的方式，虚拟一个综合管理机构；以建立数字城管业务流程和运行机制的形式，虚拟一套城市综合管理体系，成功检验了在一个行业内实施高位监督、高位考核机制的合理性、可行性和有效性，创新和印证了城市管理体制改革的正确路径。在此基础上，将城市管理部件、事件的产权维护和事权管理单位作为问题处置的责任主体，明确职能，厘清责任。同时，积极促进管理责任和执法力量“下移”，从而理顺了管理机制，推进了“扁平化”管理，有效提高了处置效率。

2、积极进行管理方法创新

积极运用现代城市管理理念，改造提升传统城市管理方法和手段，推进了城市管理的精细化、规范化和常态化。于2005年就按照《建设导则》和《市政综合监管信息系统 系列标准》，完成了以下7 个方面管理技术和应用技术创新：

（1）建设了数字化城市管理信息系统平台，为城市管理数字化提供了运行载体。

（2）建设了满足数字城管运行的基础数据、业务数据和业务支撑数据库，包括地理空间框架数据、单元网格数据、部件和事件、地理编码数据以及元数据。

（3）研发了数字城管九个基本应用子系统。包括监管数据无线采集子系统（又称城管通）、监督中心呼叫受理子系统、协同工作子系统、地理编码子系统、监督指挥子系统、综合评价子系统、应用维护子系统、基础数据资源管理子系统和数据交换子系统。近年来随着数字城管的深度发展，根据需要不断创新拓展了更多应用系统，并加快了智慧化升级进程。

（4）实行了“单元网格管理法”、“部件事件管理法”。“单元网格管理法”就是将数字城管监管区域原则上按1 万米划分为1 个单元网格，若干单元网格组成责任网格，以便划清管理范围，明确责任边界。“部件事件管理法”就是将管理对象共5 大类、183 小类部件，6 大类83 小类事件，逐一加注“身份证”，弄清产权和事权，把管理责任层层落实到不同管理主体，为城市管理规范化、精细化提供了基本单元和基本思维。

（5）编制了《数字城管信息系统》的行业标准和国家标准。迄今，7 项行业标准已经升为国家标准，并发布实施。

（6）建设了数字城管闭环业务流程。系统业务主要流程包括信息收集、案件建立、任务派遣、任务处理、处理反馈和核查结案6 个阶段，涉及监督员和社会公众、监督中心、指挥中心和专业部门等4 个环节。业务流程的特别之处，也是创新之处在于它是一个闭环管理流程，而且每个环节都有回路，能够监督每个问题是否确实已经解决（见图8）。

图7 数字城管政治力学原理

（7）实现了系统平台建设市场化，包括软硬件实行公开招标，信息采集、呼叫坐席、系统维护等运行项目实行服务外包等。

3、认真搞好管理制度创新

数字城管围绕建立城市管理核心动力机制进行制度创新，在其模式设计和模式验收的相关标准中，都将数字城管运行结果的考核评价，作为保证模式健康运行和可持续发展的根本措施，要求把考核结果纳入到地方政府对有关城市管理部门的绩效考核、行政效能监察和干部考核等制度体系中，形成涵盖上下左右、纵横交错的考评网络，从而建成了科学的监督、处置、考核“三位一体”的城市管理长效机制。

数字城管遵循现代城市管理基本规律，以全新的管理思想和管理理念，经过近15年对城市管理机制、管理方法、管理制度改革等进行的坚持不懈、卓有成效地探索与实践，不仅推动与保障了数字城管事业健康可持续发展，而且为城市管理乃至城市执法体制改革提供了成功的“实践案例”。

但是，在其发展过程中，既面临着矛盾、问题的严峻挑战，又具有前进与发展的良好机遇，如何因势利导，乘势而上，在理论与实践的结合上探索出一条健康可持续发展的新路子，是摆在城市管理工作者面前的重要课题。

图8 数字城管闭环业务流程图