空间规划治理变革与规划院发展升维

文｜王晓东

外部需求与矛盾的变化

2018年，随着自然资源部的成立和空间规划职能的调整，空间规划治理体系的变革再次成为规划行业普遍关注的焦点。作为新时代国土空间蓝图的绘制者，我们面对的是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾变化，是城镇化和城乡发展建设市场的新需求，我们提供技术服务性工作更应以需求作为服务输出的发力点，提升城乡经济和城乡建设，促进社会发展。

在这一特定的时代背景下，城乡规划的市场需求发生了很多变化。

基本任务变化：回首百年，我们从过去一穷二白阶段的讲究不起，到如今生活有保障后对“高品质”的追求。这使得城乡的发展重心从应对和解决供给规模不足的总量矛盾，转向了应对供应不均衡、不充分的结构性矛盾。

基本追求的回归：通过对理想人居环境的营造来满足人民对美好生活的向往和需求。（公共基础设施、公共服务设施、公共安全设施的供应，基本民生保障，人居环境改善……）不再是先生产、后生活。

决策的平衡点转变：早在2013年习近平总书记就指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”生动形象地表达了党和政府对于环境保护的鲜明态度和坚定决心。因此作为城乡建设发展的决策者，其对于发展与保护间的天平重心已经转变为保护优先，坚持可持续发展，将自然生态资源环境的保护，从理念、目标、口号，逐步走向实际行动。

关注视角转化：大都市地区的规划治理，关注点从新区、新城，转向老城区的改造、提质，转向补欠账、补短板、治理城市病。更新地区的规划治理，在规划院业务构成中的比重将大幅度提高。

城市发展动力转化：宏观经济转型背景下，城市发展从工业、投资、房地产驱动，转向生态、科技、文化、消费和智造业驱动。

发展模式转型：生态资源环境难以为继，倒逼城乡发展模式从粗放走向集约、节约、可持续。

业务格局重构：长期以来，我国的空间规划体系庞杂、种类繁多，存在着空间资源浪费、管理成本增加等一系列问题，因此，在国家机构改革的机遇下，空间规划体系重构势在必行。然而，改革后的空间规划治理体系，并不是业务更“单一”“更集中”，而是“更分散”“更多元”。以往对多规合一做出简单机械的解读，是基本认知错误。规划院面向的业务市场，是集中与分化并存，上收与下放并行。发展规划、空间规划、建设规划、行业规划等各类规划仍将围绕不同层面的工作需求而存在。

满足多维度的要求

城乡发展建设需求的变化，既包括建设目地的转变，也包括技术及实施细节的转变，这就对空间规划的变革提出了目标、功能、技术和实施四个维度的要求，只有把握核心原则，充分响应城乡发展建设的需求，才能保证空间规划治理变革的有效性。空间规划治理对市场需求的响应应满足以下要求：

更科学：从模糊、经验决策，走向大数据和现代化技术平台和手段支持下的科学决策。同时，我们也呼吁社会对专业知识的价值认同，这对规划院的发展非常重要。

更及时：从更多的后端治理，转向前端预防、过程导控+后端治理的主动防控。防止规划滞后，避免头痛医头、脚痛医脚。

更高效：在城市治理中，反应滞后会造成更大的伤害和损失，而且经常是不可逆转和难于挽救的。因此要求规划能够快速发现、快速诊断、快速应对，如果反应太慢，治理发挥作用的机会都没了，再高大上的规划，也是枉然！

更智能：新时代背景下的规划要求让城市成为真正的“生命体”，“有智慧”、“会思考”具备更强的自组织能力，规划治理从“外部被动干预过程”转化为“自发主动调适过程”。规划治理过程，是给城市这个智慧体植入规划治理思维和逻辑，是“给城市赋能”的过程，而不是单纯的行为过程干预。

更靠下：贴近实践/贴近一线/契合实际。治理能力要贯穿到最基层、最末梢，而不是悬在空中，脱离实际，华而不实，不能落地。

更开放：要以开放的心态和姿态，面对国家、面对社会、面对行业，回答好自己是谁、为什么服务、价值何在的问题。避免主观固化在某个狭义的专业状态或领域中以及对过往成熟范式和路径的依赖。同时，市场也应该更加开放，包容新型业务的出现和发展。

更人本：规划院服务的对象从表征上看是公共治理的代言人——甲方，在治理过程中，甲方和我们是一体的，都面向共同的城市治理需求，而规划院业务的最终指向，是生活居住在城市和乡村空间的各类人群。因此，洞察人的需求和感受，创造良好人居环境，才是规划院参与“公共治理”的本源价值所在。

更适度：规划院在当前中国的规划治理体系中，具有隐性的重要话语权和影响力，很多行为过程是“公权力”的代言和行驶，从规划技术方案的供给侧，就要斩断“规划干预过度”的倾向。这种法定化、刚性化、政策化，是一柄双刃剑，在提高权威性和话语权的同时，也加剧了技术内容“泛政策化”的风险。因此，规划院要有所为，有所不为。不能把规划作为“炫技”的舞台。要避免技术借道政府公共治理之手，形成干预过度，扼杀多样性。

更均衡：治理能力不足、人才匮乏的技术洼地区域，是规划院服务应重点关注的区域。规划应当到最需要的地方去，而不是只把目光投向效益好的市场。

更可持续：把自然生态资源环境保护和可持续发展，作为规划决策前提，而不是以开发建设为中心，不惜以自然生态资源环境为代价。自然生态资源环境评价，不是给“开发建设可行性”背书，而要真正成为“供给侧的硬约束”，在“有节制地满足需求”的前提下，推动可持续发展。

响应局势，发展升维

国土空间规划的变革，是以自然资源管理改革为基础的空间治理体系、治理方式的创新转型，是顺应当前城乡发展建设需求的的选择，既包括规划目标理念的变革，又包含技术方法和实施体系的变革。要想使空间规划治理变革从书面成果落实为真正意义上的城乡建设服务，最终仍要依托于规划院，落实到每一位规划人肩上。规划院作为技术服务机构，应立足规划服务的本源——满足城镇化和城乡发展建设的时代需求，为国家和社会（城镇、乡村）创造价值。变革当前，规划设计的服务方式，服务能力，以及技术方法技术工具都要调整升级，规划院应当从如下几方面进行升维应对：

角色升维：作为机构的规划院要独立于体制之外，这样才能有更好地独立思想和创新精神，提供更科学的技术判断。同时，作为服务的规划工作要逐步内嵌到整个治理过程，而不是游离在具象化的治理工作之外。与各层面、各维度、全过程的空间治理的链接能力，才是未来规划院核心能力建设的着眼点和着力点。政府与规划院，由体制内外的“项目甲乙方”到形成内外互信的“长期共事伙伴”，方为规划院角色转化的长期趋势。

理念升维：空间规划是目前大多数规划院的主营业务，本质是政府公共服务外包，而不是技术成果的交易，收的费不是“产品的交易费”，而是公共服务支出。即使甲方是“开发商”，也是如此，内在逻辑没有区别。空间规划业务不是可以完全商业化的业务，这使得规划院不同于传统的商业性企业，其基本发展逻辑，要逐步回归公共、公众、公益的基本属性，绝不能建立在“做生意”的逻辑上，那是十分危险的。

价值升维：规划院要立足于为空间规划治理创造“多元价值”， 提供高价值规划技术成果，提供实施过程的咨询服务，提供管理过程的技术辅助以及运行过程的智力支持，而不是只码文字、画图纸。否则就会逐步丧失“用户需求粘性”。

能力升维：规划院应当把工作重点从规划编制审批转向实施管理，在规划编制基础能力之上，提升长期跟踪服务能力、政策咨询能力、管理辅助能力、项目策划能力及运营服务支撑能力，同时把大数据和集成化空间规划管理平台建设，作为提升政府空间规划治理能力的基础支撑，实现数字化、智慧化平台的链接能力以及多资源的整合能力。总之，事业需求在哪里，就围绕哪里厉兵秣马。

技术升维：城乡规划技术、大数据分析、信息平台技术、公共政策分析、社会治理。规划是以科学和技术立命的。规划的改革创新，最终要回到科技进步的核心命题上来。规划院要紧跟时代科技的步伐，完善空间规划政策工具和技术工具体系，空间规划技术创新，首先在工作平台和工具手段上要率先突破，以科技进步推动空间规划治理的科学化、高效化、精准化水平。

产出升维：传统技术成果、平台、数据、咨询意见升级，输出责任规划师、社区规划师等人才；规划院要作为资源供给方和需求方的衔接纽带存在。

服务升维：从短期，到长期；从甲乙方，到合作“伙伴”；从项目思维，到基地思维；从打一枪换一个地方，到陪伴式成长。

经营升维：规划院新商业模式的营造应当从单纯的成果收费，转向综合型服务收费；从一次收费，转向长期持续收费；从单一规划编制取费，到技术输出、人才输出、服务输出、产品输出的多元化模式。

管理升维：管理需要“时间”“精力”的充分投入，在规划院也不例外。规划院的管理层，要先“升级自己的思维”，愿意在管理上花时间、下功夫，是什么不重要，只要管理架构围绕“服务空间规划治理，持续创造价值”，视需而定。同时避免身份固化、业务模式固化、经营模式固化、发展定位固化，因时因势而变。无为而治，在大变革时期是行不通的。

面向未来，规划院是开启入冬模式，还是进入又一个春天？在讨论这个问题时，很多同行把注意力放在国家、放在宏观经济、放在行业变革、放在规划“市场”走势上。我们试图弄清未来规划行业是“入冬”还是“开春”。

宏观大势确与每个规划院息息相关，但规划院自身是“入冬”还是“开春”，更多还在自身选择和努力。在冬天，仍有企业春意盎然；在春天，也有大批企业颓然倒下。忧国忧民固然重要，但做好自己才是根本。把规划院自身的事做好了，方能为国分忧，为家解难。规划院的春天，不能靠风吹来，要靠自强不息营造出来。