全力守护人民的“钱袋子”——南京市人大常委会深化预决算审查监督工作侧记

■肖利民

“赞成486票……。”2019年1月12日，南京市第十六届人民代表大会第二次会议闭幕大会上，“南京市2019年预算草案”获与会499名市人大代表的高票通过。

“市人大及其常委会组织我们全体市人大代表紧扣改革要求，预算审查‘全口径’，审查监督‘全过程’，审查内容‘全覆盖’，审查过程‘全公开’。最终通过的年度预算，充分体现了我们市人大代表的审议意见。”市人大代表孙洋在闭幕大会后兴奋地说。

探索“系统集成”监督之路

党的十八大以来，党中央和全国人大常委会先后作出了一系列加强人大预算审查监督的改革部署，以预算法为统领，通过改进审计查出突出问题整改情况向人大常委会报告机制，建立国有资产管理情况报告制度，推动人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议等机制，不断完善以地方人大预算联网监督工作为平台的“1+4+1”制度体系。

这些有关人大预算审查监督工作的顶层设计，是建立和完善中国特色社会主义预算审查监督制度的重要举措，为依法加强和改进人大预算审查监督工作赋予了新的时代内涵。南京市人大常委会按照总结、继承、完善、提高的原则，在全面落实中央规定的基础上，总结和固化预算审查监督的有效做法，进一步细化审查监督内容，规范审查监督程序，创新审查监督方式，积极探索“系统集成”监督之路，在全省率先制定了“4+1”系列“实施意见”。

“落实中央改革部署，既要抓住要点有所侧重，更要注重系统集成。”南京市人大财经委有关负责同志表示。为此，南京市人大常委会将拓展预算审查监督重点作为“总开关”，将深入开展专题审查和调研论证与预算审查前听取人大代表和社会各界意见工作相结合，将加强对国有资本经营预算的监督与国资报告工作相衔接，在加强对审计工作的监督中吸纳审计查出问题整改的内容，通过采取一系列相互支撑、协同配合的举措，在监督内容和监督程序上形成了统一、完整的工作链条，极大增强了人大预算审查监督实效。

“作为地方人大，我们要在深刻理解、吃透精神的基础上，形成具有南京特色的监督举措。”南京市人大财经委负责同志说。据了解，每项“实施意见”中，都充分固化了南京市人大及其常委会经过实践确认的行之有效的经验做法，突出了地方特色。如，在制定关于预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制的意见中，南京市人大常委会重点建立和完善了预算编制前开展网上征求意见和调研、建立人大与政府部门预算审核论证联动、预算草案编制征求代表意见和反馈落实、代表专题审议预算草案和报告等一系列具有南京特色的制度，保障预算编制工作的公开和代表预算审查主体作用的发挥。

人大代表成为监督的主体

“再次看到提交大会审议的预算草案，我们发现自己在前期提出的大多数意见建议都被吸纳进去了。”今年1月9日，市十六届人大二次会议召开间隙，南京市人大代表孙洋拿着预算草案说。

预算编制情况如何，要提前听听人大代表的意见。2018年12月6日，孙洋作为市人大代表财经预算专业代表组的一员，参加了南京市2019年市级预算审查工作安排和市财政局关于2019年市级预算编制工作情况通报会。会上，市财政局和市人大财经委、市人大常委会预算工委向市人大代表通报了2019年预算编制工作及预算安排情况，介绍了人大预算审查监督工作安排。“与会代表围绕预算资金安排、预算指标体系设置、科技创新资金投入等提出了针对性的意见建议。”孙洋代表对当时审议的情形记忆犹新。

不到一个月，孙洋和其他40多名市人大代表又参加了市级预算（草案）编制情况说明会暨专题审议会，专题审议了2019年市级预算（草案）初步方案。这次会上，与会代表的建议更加具体，比如：“要加大力度，保障教育、环境等民生项目的投入。”“要保障对科技项目的扶持，但同时也要防止申报过程中的违规行为，要完善审核制度，防止虚设项目的出现。”“对投资项目要有绩效评估，要进行事中事后的监管。”……

孙洋说，让人大代表从一开始就参与预算的编制，既能够广开言路、集思广益，又能够督促政府把钱用在刀刃上，让纳税人的每一分钱都用到该用的地方去，从而更好地推动南京高质量发展。

除了注重发挥专业代表组智囊作用外，南京市人大常委会还采取多种措施，如在南京人大网站和代表履职平台征集意见建议，开展预算草案和预算报告代表专题审议，推动财政部门赴各区人大常委会与人大代表常态化沟通交流等，广泛深入地征求人大代表和社会各界关于2019年预算编制和预算审查工作的意见。数据显示，2019年预算审查期间，市人大常委会共召开各类审查会议30多场，200余名代表直接参与了审查活动，占代表总数的近40%，为人代会审查批准预算奠定了坚实基础。

监督“触角”延伸至最前沿

“要高度重视隐性债务的统计、排查工作，摸清真实底数，制定化解方案……。”2018年9月13日上午，南京市人大常委会副主任林克勤带领市人大财经委、常委会预算工委赴市财政局开展有关工作调研，其中政府性债务是此次调研的一个重点。

10月8日下午，市人大财经委与鼓楼区人大常委会召开工作沟通会，交流政府性债务审查监督工作。与会双方在深入学习交流中央有关文件的基础上，重点探讨了PPP支出是否构成政府性债务、地方人大如何加强对政府性债务的监督等问题。

“地方政府债务与金融风险防控有非常紧密的关系，为打好‘三大攻坚战’，我们必须围绕中心、服务大局，充分发挥人大监督作用，为经济社会发展保驾护航。”南京市人大财经委负责同志表示。

开展对政府性债务的监督，只是南京市人大常委会拓展监督内容的一个方面。根据中央有关人大预算审查监督改革的要求，在巩固部门预算审查成果的基础上，要进一步拓展预算审查监督内容，提高预算审查监督的针对性。为此，南京市人大常委会紧扣全市中心工作和人大监督重点，选取科技创新、产业发展等6个专项资金，强化对重点支出政策的审查；重点围绕政府性基金预算中国有土地出让收支预算编制，加强对政府性基金预算的审查；深化对政府投资建设项目的审查，全过程参与了政府投资建设项目预算编制，强化对项目必要性、可行性、合理性的审查。

“市人大常委会重点监督的内容，在今年预算编制中就体现出来了。”市人代会上，市人大代表申卫拿着预算草案在与身边的代表交流。针对预算审查时代表们提出的城市建设任务繁重、区级资金缺口大等问题，市财政局在2019年的预算编制中将按照政府债务管控要求，积极向省里争取新增债券额度，以满足区级新增建设项目的资金需求。

丰富监督方式提升审查质量

2019年1月11日晚，南京市财政局根据市人代会期间代表提出的审查意见，将处理落实情况呈报大会主席团会议审议后，在大会表决前印发给了全体代表。“我们的意见得到了充分重视，极大调动了我们管好百姓‘钱袋子’的积极性。”市人大代表王玮说，“大会开始时，市财政局就结合市人大财经委的初审意见，将人代会前人大代表提出的意见建议书面进行了集中答复，并印发我们全体代表。”

“两次答复”，是南京市人大常委会进一步完善预算审查意见书书面答复的创新举措，较好地回应了代表关切。

强化监督实效，关键是要让代表对预算草案进行充分审查。为此，南京市人大常委会进一步改进人代会预算审查方式，以国民经济和社会发展计划为预算编制基础，重点审查计划与预算的衔接匹配。今年的人代会在议程安排上，首次将计划、预算安排在同一个半天，分上、下半场，由各代表团集中审查。通过部门说明、代表审议、现场解答等环节，广大代表结合计划草案对专项资金预算、重点支出预算的审查更加聚焦，代表们提出的意见、建议更加务实，审查质量明显提高。

“人代会期间预算草案的审查时间毕竟是有限的，而且在政府提交预算草案后，我们已经算是‘事后’监督了。”市人大财经委有关负责同志介绍，市人大常委会正在不断尝试向预算草案编制前和政策制定前的“事前”环节延伸。“我们提前介入预算编制工作，了解预算编制指导思想、基本原则、支出重点、主要政策措施等内容，重点就预算编制贯彻中央和省市委决策部署情况进行审查。”

“为了让我们看得懂、审得透，市人大常委会还持续在会前培训和会中咨询服务上下功夫。”王玮介绍，市人大常委会组织的新预算法培训、定期开展的财政知识和预算审查监督业务培训，解决了代表们‘看不懂’的问题；会中下发图文、数据并茂的政府财政预算读本，设立预算咨询台随时答疑解惑，解决了代表们‘审不透’的问题。认真细致的工作，换来的是科学可行、汇聚众智的工作蓝图。在南京市十六届人大二次会议上，全市2019年计划草案的通过率达98.4%，预算草案通过率达97.4%，均创历年来新高。

“真抓才能攻坚克难，实干才能梦想成真。”南京市人大常委会主任龙翔表示，市人大常委会将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在市委领导下，紧跟时代脉搏，紧扣实践需求，围绕中心、服务大局，开拓进取、真抓实干，不断探索实践加强人大预决算审查监督的路径和方法，全力推动中央各项改革部署在南京落地落实，全力守护好人民的“钱袋子”。