共建共治共享视域中新型市县关系构建机制探析

朱进芳

摘要：市县关系是府际关系治理中的关键问题。随着省直管县改革的推进，市县关系进一步复杂化。这不仅背离了省直管县改革的初衷，也影响我国共建共治共享社会治理目标的实现。优化和重构新型市县关系，需要厘清地级市与直管县责权利关系，促进市县关系制度化;构建地级市与直管县利益分享和成本分担机制，协调市县利益关系;构建地级市与直管县协商合作机制，实现县市协调发展;构建地级市与直管县信任机制，增进市县合作共识。

关键词：共建共治共享;新型市县关系;区域命运共同体

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2019）02-0097-06

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”Ⅲ适应这一新的矛盾变化和要求，构筑共建共治共享的社会治理格局是当前党和政府面临的一项迫切任务。因为，破解城乡发展的不平衡不协调问题，赋予农村发展足够的制度体制空间和动力，实现乡村振兴，是新时代中国特色社会主义发展的内在要求。从这一视角来看，省直管县改革无疑具有重要的意义。近年来，党和政府十分重视各地进行的探索和试点工作，对其进展和取得的成就给予了充分肯定。但作为一项重大的行政改革，这一体制创新的过程实际上也是对政府间既有权力和利益的重新界定和划分过程，府际关系尤其是市县之间的关系处理始终是一个十分微妙又难以解决的问题。随着部分试点地区由财政省直管向行政省直管的推进，市县之间的关系进一步复杂化，如何重构市县之间竞争、合作、共享的新型关系成为一个重大现实课题。当前，学术界对相关问题的讨论中较少涉及深层次的市县关系治理问题。本文尝试将市县关系置于共建共治共享这一时代话语中，探讨其存在的问题及优化机制，以期对推动市县协调发展，实现区域性公共事务走向良性治理有所裨益。

一、共建共治共享视域中构建新型市县关系的意义

党的十九大报告明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局。即在社会建设、社会治理、社会公共产品提供、社会利益共享过程中，形成党委、政府、社会组织和公众等立体多维、多元互补的新局面，其蕴含的深层次的创新和变革在于：坚持以人民为中心、合作共治、公平正义等基本价值取向，倡导一种网络化的治理体系，强调各治理主体相互关系、资源优化与互动方式的有序化。其运作的基本路径是建立在市场原则、公共利益、社会认同之上的广泛的协商合作。从这一视角来看，构建市县之间竞争、合作、共享的新型关系意义重大。

（一）构建新型市县关系，让城乡人民共享改革发展成果是新时代中国特色社会主义的本质要求

长期存在和运行的城乡二元制度，造成我国城乡发展严重失调。为了改变這一状况，20世纪80年代初，我国开始陆续推行市管县体制，其初衷是在地级市的影响和带动下，实现农村经济社会共同进步。当时，无论学界还是地方政府，对这一体制都给予了很高的评价和期望，认为这是符合中国实际的能够实现以城带乡，缩小城乡差别，促进城乡协调发展的体制模式。但从这一体制后来运行的实际效果看，这项改革虽然取得了一定的成效，对推进我国市场化、工业化、城镇化进程发挥了积极的作用，使一些区域中心城市迅速发展起来，但城乡共同发展进步的状况不仅没有出现，反而随着时间的推移，差距进一步拉大。市管县体制下的“市卡县、市压县、市吃县”的现象越来越严重，城市在牺牲农村利益的基础上迅速发展，大批农村劳动力进城，农业荒废，乡村衰落、县域经济发展受到影响。

客观地讲，无论城镇居民还是农村居民，其生活水平在改革开放40年来都有了大幅度提高，但是，发展的不均衡和收入分化的状况却令人担忧。据国家统计局2018年公布的最新数据显示：2017年，全国居民人均可支配收入25974元，其中城镇居民人均可支配收入36396元，农村居民人均可支配收入13432元，城乡居民人均收入倍差2.71。按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，2017年，年末农村贫困人口3046万人。这些数据说明我们目前在发展的普惠程度上依然存在较大差距。因此，通过政策、体制、机制等方面的改革和创新，尤其是地方府际关系和城乡之间行政隶属关系的改革和重构，释放农村县域经济社会发展活力，助力乡村振兴，实现城市和农村共同繁荣进步，使城乡人民能够共享改革发展的成果意义重大。正如习近平总书记反复强调，在走向共同富裕的道路上，决不能丢了农村这一头，“让广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义的本质要求，是社会主义制度优越性的集中体现，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。”

（二）构建新型市县关系，使区域公共事务走向良性治理是新时代社会治理现代化的题中应有之义

鉴于对市管县体制的众多诟病，2002年开始，省直管县改革作为我国行政体制改革一种重要探索在国家层面被正式提上日程。迄今为止，大致经历了三轮较大规模的改革。从近年来各地的试点实践来看，改革探索在提高行政效率、释放县域发展活力、促进县域经济社会发展方面发挥出了一定的优势和成效。例如，河南10个试点县（市）在“十二五”期间的各项发展指标都位居领先地位。其中，巩义市GDP总量长期稳居全省县（市、区）级第一位，长垣县年均GDP增速稳居全省县（市、区）级首位等。这些成绩有目共睹，但新的体制创新变革涉及到经济社会等许多方面的改革和创新性政策的广泛释放，这些改革和创新性政策出自不同角度，可能均有合理性，但相互之间也可能有冲突。因为缺乏明确的价值引导，各地的实践有些杂乱无章。尤其是改革进入行政省直管后，由于突破了原有体制藩篱，市县关系从根本上发生了变化，再加上相关配套措施落实不到位，市、县矛盾更加凸显，部分地区出现了经济领域的不正当竞争加剧和公共服务领域的有效合作不足等问题，“这两大问题相互作用，使各方政府在互动中陷入一种恶性循环而难以自拔。”

这些问题不仅影响着省直管县改革的实际进程和效果，使人们对省直管县改革的发展定位和前景产生种种误解和怀疑，也严重影响着区域公共事务治理的绩效。因此，在改革步入深水区的情况下，必须明确其价值层面的目标追求：即要通过管理体制创新，发挥市、县的比较优势，发展壮大县域经济，为农村托底、把根基筑牢，最终实现市县协调、城乡互动、融合共享发展的新格局。当前，坚持这一战略愿景，回应现代公共治理更加开放多元的需求，构建新型市县关系，充分激发市县政府乃至更多的区域治理主体参与的积极性，使它们在市区治理、环境保护、流动人口管理、基础设施建设等事务中依靠谈判协商、对话合作、沟通交流等方式展开合作，形成区域性公共事务治理的“公共能量场”，促进市县辖区、区域性的公共事务走向良性治理，这既是破解市县关系治理困境的关键所在，也是新时代我国社会治理现代化的应有之义。

二、当前市县关系处理中存在的主要问题

一般而言，组织间关系属性表现为分立性、抗衡性、友善性、融合性，这些关系可能会因内部收益与外部效应的不同，呈现出良性、中性、恶性几种形态。省直管县改革中，随着市县间行政隶属关系的逐渐弱化和消解，直管县与原所属地级市关系发展处理中出现很多问题，市县关系有向恶性竞争、无序、对抗发展的趋势。对此，必须予以高度重视。

（一）市对县支持力度减弱，市县彼此竞争倾向明显

省直管县改革向纵深发展，将不可避免地打破市县之间原有的行政隶属关系，使市和县由原来的不对等的上下级关系，变成平起平坐的同级关系。市场经济条件下，两者作为地位平等的竞争者，出于政府自身的利益，彼此竞争加剧，分庭抗礼的倾向日益明显，这就背离了改革的初衷。就地级市政府来说，改革对其利益和权力触动较大，不仅大大减少了地级市的财政收入，压缩了地级市政府运用行政权力的空间，而且日益发展壮大的直管县也直接影响着地级市在区域发展中的中心地位和作用。因此，市对县的支持力度随着改革的深入推进不断弱化，有的地级市甚至在可能的范围内，运用各种手段对直管县发展进行限制。比如，省直管后，地级市对县的财政扶持力度大大降低，一些原本由省、市、县级政府共同负担的项目，由于市级政府中断了资金，导致无法运行，被迫流产。另外，在权力下放的过程中，一些地级市也采取选择性放权的应对策略，对于与自身利益密切相关的权力抓紧不放，只下放一些虚权。从直管县政府来说，政治地位的提升，使它们有了更多的话语权，为了自身的发展，它们也会主动寻找各种机会参与到同省辖市政府的各种竞争活动中。例如，省直管后，在地区招商引资活动中，市县会为争取同一个项目，故意竞相降低投资门槛，甚至置区域整体发展和规划于不顾，重复建设。这些行为如果不加以规范和协调，必然会导致非理性的恶性竞争和地方保护主义蔓延。在这种情况下，市縣资源很难达成共享。

（二）政府间协调难度加大，治理成本上升

改革进入到行政省直管后，各级政府和部门在权力的下放、对接、运行和监管方面出现一系列问题。一些地级市不仅下放权力，顺便把本该承担的义务和责任也一并推掉。一些试点县要维持同“两个婆婆”的关系，政府间工作协调难度加大，行政成本上升。首先，条块关系协调不畅。条块关系的实质就是纵横交错的府际关系。伴随着改革的推进，条块管理体制内在的矛盾充分显现出来。“条条”注重自上而下强有力的推行政策，追求上下一致和畅通无阻。“块块”注重一级地方政府权力的相对独立完整，追求横向协调和配合。从纵向条条管理来看，县辖部门在人、财、物等方面仍受制和依赖于市辖部门，其无法摆脱市辖部门的垂直领导。从横向块块管理来看，虽然地方政府拥有领导权，但因为缺乏人事任命权和实际管理权，无法影响人事和资金等核心利益，因此其对一些垂直管理部门并不能起到真正的领导和管理作用。“政府权限的条条分解和块块分割所形成的权力壁垒加剧了组织的异质程度，造成了政府统筹能力的弱化和相互之间协作机制的缺漏。”，这给实际工作带来很多麻烦，也增加了改革试点工作的不确定性。一些垂直管理部门或者感觉左右为难，无所适从，或者借口对政策拿捏不准，拖沓推诿。其次，各级政府部门在改革中的对接、沟通、协调不畅。调研中发现，一些县级部门对于新增加的权力和工作还不能充分熟悉和适应，一些省辖部门又经常固守原有工作模式，要求地级市提供相关文件、证明等，而一些没有下放到县的管理审批事务，县级部门仍无法绕过地级市的管理，还需要到市里办理。各级政府、政府各部门之间协调难度加大，使内耗冲突不断，治理成本上升。

（三）区域结构碎片化，公共服务有效供给困难

在区域发展过程中，会基于历史传统、资源特征等形成特定的区域性经济结构、产业结构及区域规划。长期运行的市管县体制，在这些结构的形成和稳定方面发挥了重要的作用。由于地级市在区域发展中居于核心领导地位，地级市和县在公共服务方面很容易形成一个统一完整的系统。省管县后，由于行政管理体制的变化，市与县之间原本密切的联系出现壁垒和中断，整个区域内固有的经济结构、产业布局和城镇建设结构等方面的平衡被打破，一体化的公共产品和公共服务也呈现碎片化、无序化。这不仅降低了公共资源配置的效率，也使一些涉及整个区域的大范围的公共服务出现供给风险。例如，市管县体制下，跨县公交、抗旱救灾、区域供水等公共事务，一般由市级政府统筹领导，整个区域内地方政府和部门协同完成。省管县体制下，地级市和县的利益和权力分化，县一级的财政直接联系到省，市级政府在区域中的绝对领导权和话语权丧失，自身财政也被削弱，资源调配统筹协调能力下降，因此无法承担或根本不愿意再承担这些责任和职能。而县级政府即使想在区域公共服务方面有所作为，也受制于自身的财力和技术能力，难以有大的作为。另外，财政划拨和管理对接的滞后和不到位，政府间摩擦扯皮不断，又进一步加剧和恶化了这一状况，使一些原本就没人乐意提供的公共服务供给更加困难，从而给整个区域发展和人民生活造成一系列麻烦和问题。

三、导致市县关系恶化的主要原因

当前市县关系问题的出现，既与体制改革创新过程中相关制度的缺乏和府际关系治理的滞后有关，也与政府由于其“经济人”特征而采取的策略选择密不可分。

（一）缺乏完善的区域治理和协调机制

理想状态下，完善的区域治理和协调机制应该涵盖市场、政府、社会、空间四个方面。市场机制依赖区域开放和完善的市场体系，在市场规律的作用下，使资源在区域中进行合理配置和自由流动;政府机制主要通过权力配置与利益分配实现区域协调。社会机制主要依靠公众的广泛参与而搭建有效的治理平台，弥补政府失灵与市场失灵存在的缺陷，使区域治理成为一种多元主体共同参与的社会进程。空间机制主要通过战略引导，对各区域的功能定位、经济增长极、区域空间联系网络建设等进行合理规划和布局，使它们在合理分工的基础上形成紧密的相互联系。省直管县改革的初衷是实现市县的协调发展，但是由于受传统的行政管理体制惯性和单一的科层治理模式的影响，政府在区域治理和发展中一直占据主导地位，市场、社会等其它主体在区域治理中的参与和作用发挥相对十分有限，市县合作和区域共治缺乏明确的规则规定，从而制约了市县间合作共赢关系的发展。在对一些试点地区走访调查中可以发现，在直管后，省级政府调动很多资源来大力推进试点工作，大量事项被临时分派给省直各部门，而这些工作可能原本无关其本职工作。由于管理幅度突然大大增加，省直部门疲于应付，对市县监管和可能出现的矛盾的协调心有余而力不足。虽然有些省份也成立了垂直化的临时机构和工作机制如联席会议等以对市县之间的摩擦进行协调，但由于其是一种比较松散的协调议事机制，实际上很难应对和处理日常发生的大量的需部门间协调的事项。区域治理结构不完整和协调机制不健全，使市县间的关系处理缺乏缓冲区，恶性竞争行为难以避免。

（二）政府作为理性“经济人”的利益博弈

以布坎南为代表的公共选择学派把理性“经济人”这一假设运用于政府行为的分析中。尽管对公共选择理论学术界至今仍存在很大争议，但其中的分析视角和结论对于我们理性看待和分析政府行为还是提供了一个观察的视角。地方政府的“经济人”特征最突出的表现就是地方保护主义，即地方政府在行政中更多地考虑其自身利益，更多地追求本地区的发展，从而引起不同地区利益的分化，形成地方保护主义。省直管县改革后，各层级的政府在新的制度创新中利益目标（权益、地位、既得经济利益等）出现差异，这种差别决定了其在制度创新和变革中的态度和行为，因而面对同一问题，出现一方积极、热情，一方冷漠甚至反对的态度就不难理解。在这样的情况下，由于各方对于区域公共事务治理缺乏足够的动力，合作便会成为奢谈，也难以形成真正的区域共建共治共享的治理格局。

（三）规范性制度的缺失

制度是一种稀缺性的资源，是一个非常重要的经济变量。制度能够降低交易费用，为合作创造条件，是组织系统有效、稳定运行的前提。制度缺失或制度安排的不协调会造成组织的混乱与低效率。一定的市县关系的形成，离不开相应的制度和制度环境，市县关系的合法和良性发展，需要有规范性的制度予以保障。省直管县体制创新是从我国地方政府的探索开始的，属于诱致性制度变迁，现在依然处于政策试点期。国家层面虽多次肯定，但并未形成全国性的政策，地方层面在推行过程中多依据笼统性的文件规定或一些指导意见，而非刚性的法律和实质性的制度规定。关于市、县权责的转型与定位，市、县级别地位等都缺乏明确清晰的规定。因此，改革过程中存在着很大的随意性和不确定性。市级政府千方百计要守住自己的既有利益，县级政府想要发展获取新的利益，双方推诿扯皮与内耗明显。另外，创新性的制度和现有的制度环境之间缺乏耦合，制度之间的不衔接、不配套也进一步加剧了市县关系处理中的冲突和混乱。

四、以共建共治共享理念为引领。优化和重构新型市县关系机制创新

省直管后，旧的市县关系被打破，如何去构建一种在平等基础上的互利共赢、竞争、合作、共享的新型市县关系应该成为当前和下一步政策设计和执行的焦点。在20多个省出台的关于省直管县的改革方案和意见中，几乎难以找到关于府际合作特别是市县合作问题的相关规定。面对市县关系恶化的现状，很多市县感觉既缺乏心理准备，也缺乏应对之策。笔者认为，以共建共治共享理念为引领，通过机制创新促进市县融合发展、协同治理，保证区域经济发展不受影响，这是深化省直管县改革的路径所在，也是制度创新真正的价值所在。

（一）厘清地级市与直管县责权利关系，促进市县关系制度化

依法行政是优化府际关系、实现区域良性治理的重要保证。长期以来，我国在区域治理立法，如政府间关系法、区域竞争与合作法等方面存在空白和缺失。从宪法和地方组织法的规定来看，在关于各级政府职责要求上，基本遵循上下一致的“职责同构”，表述上非常笼统。换句话说，政府间的责、权、利关系缺乏清晰明确的界定和划分，这无法满足国家和社会治理的法治化、现代化要求。因此，重构新型市县关系，进一步厘清地级市与试点县责权利关系，促进市县关系制度化、法治化勢在必行。其一，进一步完善宪法和政府组织法。将制定省直管县改革及府际关系相关法律法规提上日程，尽快通过立法过程出台“政府间关系法”“市县关系法”，为市县关系良性发展提供合法性和刚性支持。其二，系统规划，实现倾斜性放权向制度性定权的转变。要对县级政府的能力进行考察，对其下放的权力要与其能力相匹配，同时对权力下放的标准与程序作出详细规定，避免主观随意性。那些国家有关部门规定须经地级市审核、审批的事项，可以考虑通过委托或授权的方式下放到县。其三，弱化“城乡合治”，对市县的功能重新进行法律上的厘定。地级市主要职能是管理城市，在履行好为城市居民提供公共服务职责的同时，还要充分发挥在区域性协同治理中的区域一体、辐射带动功能。试点县政府主要对县域居民负责，在合理扩充经济和社会事务管理权时，承担的职能应重点放在执行政策、壮大县域经济、推动小城镇发展、振兴乡村方面。在应对和解决跨域的公共问题和公共服务时，要对各自的责、权、利边界进行明确，并以此为基础进行平等合作。

（二）构建地级市与直管县利益分享和成本分担机制，协调市县利益关系

行政省直管后，市县之间既有基于平等地位的相互竞争性，也有基于地缘、资源等的相互依赖性，这双重特性使市县间建立平等、竞争、合作、共享新型关系成为可能。当然，这种可能性要真正成为现实，离不开公平合理的利益分享、利益补偿和成本分担机制。其一，平衡不同利益主体在改革过程中的制度创新净收益，使收益差距控制在合理和各方可接受的范围内。省级政府应调整收入共享比例，均衡市县发展实力，有效激活各参与主体的积极性和能动性。省直管县改革的目的是发展壮大县域经济，因此，在财政上向县级倾斜，加大帮扶力度，这是肯定的，但在发展县域的同时不能置地级市于不顾。考虑到地级市在改革中利益流出较大，发展受到一定程度的冲击，因此要通过增加转移性支付等手段弥补市级在改革中的“财政损失”。其二，加大对市级在区域性公共事务治理中的成本补偿。由于技术、资源等方面的传统优势，中心城市在区域发展中承担着较大的责任，要通过合理的补偿机制对市级政府的支出进行弥补。另外，由于地级市收益降低，因此也要合理安排市级应该承担的各种转移支付与相关配套资金比重，做到事权与支出责任真正相互匹配。其三，试点县可以主动向地级市购买公共服务，也可以运用分担成本的方式，以此促进双方的合作。比如质量监督检验、检疫、食品药品监督管理等，这些服务并非县级的核心职能，而且在设备和人才投入方面要求非常高，试点县在承担这些职能方面存在着较大困难，因此可以通过向地级市购买或共担成本的方式来完成。这样既减轻了试点县的压力，又提高了地级市的资源、人才、设备、技术利用效率，增进了市县资源的共享。

（三）构建地级市与直管县协商合作机制，实现县市协调发展

共建共治共享的深刻内涵在于三者不可被孤立和割裂来看待，责任与权利对等，共享融于共建、共治之中。在共建共治共享中培育新型市县关系，需要构建协商合作机制。其一，省里要统筹安排。在基础设施建设和公共服务方面，特别是那些具有普惠性的道路、水利、电力等，要在区域内进行均衡配置，做到同向发展，规避可能引起地级市与试点县发展的“新反差”问题和新矛盾出现。地级市和试点县要着眼于自身资源禀赋和比较优势，科学制定产业发展规划，实行错位发展，避免“单打独斗”而带来的同质化。“防止重复建设，促进市场要素的合理配置和自由流动，实现重大公共基础设施共建共享，优势互补，共同发展。”其二，要从政府与市场关系这一更大的系统中综合考量市县关系。淡化体制性因素在市县关系中的作用，在区域分工、产业结构和资源配置方面，让市场发挥更大的作用。既要实现县域发展，又要使地级市的辐射带动作用充分彰显，在坚持市县协调发展的价值追求中使市县竞争、合作、共享的良性关系得以运行。其三，要构建多元合作治理机制。为推动区域利益优化，增进社会效益，可以尝试建立多种方式的市县合作。例如，可以从一些非正式的信息分享、共同战略、地方行政联络会议等开始，在时机成熟后，通过正式的府际协议，契约外包、组建共同机关等，开展稳定的长期的合作关系，甚至“应超越体制内的市县双方扩展到包含体制外的NGO、企业、公民等参与的多主体系统，借助于协同共治及网络治理机制，形成区域治理中多主体间的多元性互动与网络化关联。”通过这种社会合作网络，即建立在广泛协商基础上的伙伴关系，实现社会良性治理。

（四）构建地级市与直管县信任机制，增进市县合作共识

多个参与主体之间的友好合作，地方多元社会治理的运行，离不开信任资本为特征的社会资本的推动。一般而言，社会资本概指社会组织所具有的一些特征（信任、规范和网络等）。这些元素能够助推各个参与主体协调行动，从而提高社会的治理效能。在政府间的合作博弈中，信任还能稳定未来预期，降低交易成本，减少机会主义行为。政府主导的区域多元治理主体可以在长期合作中培育和积累互惠规范和关系网络，反过来，这些社会资本又可以强化和加深他们之间的合作，从而形成良性的循环。因此，以信任为主的社会资本是市县合作共享发展的必不可少的粘合剂。为此，应进一步明确地方政府治理的共同愿景，强化区域“共同利益”，培育“公共精神”。公共精神不仅意味着爱，也意味着责任，在共同利益的基础上形成共同的责任，提升相互之间的信任度、包容度，你死我活式的恶性竞争就没有存在的基础和空间。就如美国著名学者曼斯布里奇所言：“如果我通過移情使你的利益也成为我自己的利益，那么我就更不可能会以危害你的方式行为。如果我使集体的利益也成为我自己的利益，那么我就会为了那种利益而打造我的个人利益。如果我信奉一条因某种原因而规定合作的原则，那么我就会为了责任而打造自身的利益。”当前，在改革的深化发展阶段，市县公务员尤其是领导者都应摈弃旧有本位主义的狭隘观念，淡化并超越行政界线，树立区域命运共同体意识，增进对于平等、竞争、共建、合作、共享的新型市县关系可能达成的社会效用目标的认知与共识，坚持荣辱与共、利弊共担、责任共负，共同构筑分工协助、优势互补、互惠互利、共同发展的区域经济共同体。地级市作为区域中心城市，应发挥好在区域性公共事务治理中的辐射、处置和协调作用，试点县应在自己能力和职责范围内，配合地级市工作，共同推动区域性公共事务走向良性治理。