金融监管系统的演化逻辑与改革框架探析

马玉洁 刘 超

(北京工业大学 经济与管理学院/北京现代制造业发展基地，北京 100124)

金融监管是百余年来，特别是2008年全球金融危机爆发后世界各国政府和学术界持续关注的热点问题。建立与一国金融、经济发展相适应的金融监管系统，以提高金融效率、防范金融风险、促进金融稳定、调控经济和金融协调运行，进而使金融监管更好地为实体经济服务，成为金融监管改革新趋向，也是金融监管研究的新趋势。[注]Shiller R J. “Capitalism and Financial Innovation”. Financial Analysts Journal, vol.69,(2013),pp.21-25.面对全面金融监管时代的来临，“十三五”规划纲要指出，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。

2017年7月，国务院成立了金融稳定发展委员会统筹协调金融监管重大事项。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，按照必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全的要求，组建中国银行保险监督管理委员会。随着银保监会合并，我国的金融监管理念也从行业监管转向功能监管，借鉴英国“双峰”监管模式和美国监管模式，形成“一委一行两会”新监管体系。在我国金融监管改革背景下，通过梳理金融监管发展历程及其演化规律，揭示金融监管与金融风险、金融创新的交互关系，探究与我国金融发展相适应的金融监管改革路径对我国金融监管系统优化具有重要意义。

一、金融监管发展历程及其动态演变

18世纪经济危机的发生使得人们对“看不见的手”的市场运作效率产生了怀疑，由此引发对市场监管的思考。20世纪30年代，世界金融危机的爆发推动了人们对金融监管理论更深层次的探索，现代金融监管理论逐步形成并走上快速发展的道路。随着20世纪60、70年代发达国家“滞胀”现象的加剧，传统的凯恩斯主义已经无法用于指导金融监管实践，以新古典经济学为理论基础的现代金融监管理论体系逐步建立。20世纪80年代以后，金融国际化、自由化及金融创新日益深入，已有金融监管体系已经无法满足金融业的发展需求，金融监管失灵。进入21世纪，金融危机的频繁爆发对监管体系有效性提出挑战，促使各国金融监管当局重新审视金融监管体系并进行变革。[注]Panico C, Pinto A, Anyul M P, et al. “The evolution of financial regulation before and after the crisis”. Molecular Therapy, vol.10, (2014):pp.191-199.但是，由于各国发展环境、利益群体以及改革步伐的不同，各国金融监管也在不同背景下呈现出不同的演变结果。目前，各国所执行的金融监管模式主要有：以德国和日本为代表的单层多头模式；以美国和加拿大为代表的双层多头模式；以英国和澳大利亚为代表的双峰监管模式以及以中国和印度为代表的分业监管模式等。因监管立场与侧重点的不同，各金融监管模式也具有不同的特点，现阶段主要国家金融监管模式如表1所示：

表1现阶段主要国家金融监管模式

金融监管不是一成不变的，各国金融监管的重心都会随着各国金融市场或经济发展需求而不断进行调整，相应的，监管模式也会随之发生变化。尽管金融监管在不同国家、不同时期会有不同的表现形式，但从金融监管动态演化过程来看，防范金融风险这一金融监管最基本的目标没有改变。金融监管调控和改革的目的就是为了更好的降低金融风险，维护金融系统的稳定。

二、金融风险与金融监管的演化逻辑

金融风险管控一直是金融监管的重心，金融监管与金融风险之间存在复杂的作用关系，金融风险的演变推动金融监管的演化发展。

传统金融监管体系主要是基于单个金融机构风险管控的微观审慎框架，认为只要确保单个金融机构风险可控，便能维护整个金融系统的稳定。但是，系统性金融风险并不是金融机构个体风险的简单加权，单个金融机构的安全也不意味着整个金融系统的稳定。特别是，在当前金融市场开放性不断增强和国际化不断深化的背景下，金融风险的跨市场、跨地域传染成为金融风险新态势。[注]Barrell R., Hurst I., Kirby S.” Financial Crises, Regulation and Growth”. National Institute Economic Review, vol.206,(2008),pp.56-65.进入21世纪，金融危机的频繁爆发使得传统金融监管模式的有效性受到质疑，而传统的以金融机构个体稳健性监管为目标的微观审慎监管恰恰暴露了金融系统性风险监管的软肋，成为引爆2008年全球金融危机最根本的原因。由次贷危机引发全球金融危机给全球经济的重创引发人们对传统的以微观监管为主的金融监管体系对系统性金融风险监管的质疑，旨在维护金融稳定、防范系统性金融风险的宏观审慎监管政策开始受到关注和高度重视。[注]周小川：《金融政策对金融危机的响应——宏观审慎政策框架的形成背景、内在逻辑和主要内容》，《金融研究》2011年第1期。

随着全球经济和金融体系的持续发展，金融创新不断加快，金融产品、金融机构以及金融市场之间的相互作用关系不断增强，金融系统的复杂性也不断提升。面对金融系统的复杂演化，为增强各国金融体系的抗风险能力，降低由系统顺周期和内部关联而引发的系统性金融风险的损失，各国政府也开始调整金融监管理念，加强宏观审慎监管体系构建。新一轮金融监管改革主要是从对单个金融机构的监管延伸到对整体金融行业的监管，从以微观审慎监管为主发展为宏、微观审慎监管并驾而行。[注]巴曙松、王璟怡、杜婧：《从微观审慎到宏观审慎:危机下的银行监管启示》，《国际金融研究》2010年第5期。

在微观审慎监管和金融创新交互作用下催生的影子银行体系不断发展壮大，使金融风险通过溢出效应、季风效应、金融关联等方式在金融系统内部传染性提升，金融系统脆弱性增强，系统性金融风险在影子银行的高杠杆运作和金融资产证券化发展链条中不断的扩散和蔓延。[注]张微微：《中国影子银行监管问题研究——基于2002—2012年月度数据的实证研究》，《山东社会科学》2016年第1期。不仅如此，现阶段金融消费者保护、行为监管弱化，不少金融机构内部的行为风险管理部门以及客户权益保护部门甚至合规部门都成为了弱势部门，金融消费者保护问题也引起监管部门的关注。因此，经济全球化背景下的金融监管需要平衡审慎监管与行为监管之间的关系，加强对金融消费者的保护。金融风险与金融监管演化关系，如图1所示。

图1金融监管与风险管理演化关系图

三、金融创新、金融风险与金融监管的动态协调

从传统研究来看，金融创新是为了规避金融监管而产生的，而金融创新又推动了金融监管的完善，两者之间存在动态博弈关系。20世纪90年代之后，伴随着金融市场的繁荣，各国放松了对金融创新的监管，金融创新活动空前高涨，不论是金融交易方式还是金融工具都丰富异常，同时也使得金融创新的作用机制发生变革，金融创新、金融风险与金融监管之间的关系呈复杂演化。[注]Battiston S, Farmer J D, Flache A, et al.” Complexity theory and financial regulation”. Science, vol.351, (2016), pp.818-819.

金融创新理论最早对金融风险、金融创新以及金融监管之间的关系进行研究。从金融创新产生的根源来看，主要有两类结论：一类观点认为金融创新动力来自于金融系统内部，金融机构的利润最大化追求是金融创新的内部动力，金融创新能够为金融市场运作带来便利，满足金融市场需求，金融创新来自于金融机构将现代科学技术应用于金融系统降低各类运营成本的追求。另一类观点认为金融创新动力来自于金融系统外部，是为了适应金融制度的演化而作出的反应，金融机构必须通过金融创新来适应金融外部制度环境的变化。但是，这两种观点都难以对金融创新在某个阶段的活跃性进行解释。

从金融创新与金融监管的关系来看金融创新产生的根源，有学者们提出了“规避监管说”。他们认为，金融监管对金融机构活动产生约束作用，阻碍了金融机构利用管制以外的机会进行盈利，但是当管制以外盈利收益具有足够吸引力时，金融机构就会产生创新动力，采用创新手段规避金融监管以获取更多的利润。金融创新为金融机构带来了新的动力，但同时也促进金融监管力度的提升，从而降低金融机构收益，金融机构创新积极性减弱。当金融机构受金融监管约束的成本高于原有的金融创新带来的收益时，便引发金融机构新一轮的创新。但这仅是金融创新与金融监管关系阶段性的表现。20世纪90年代之后，金融创新活动较为活跃，而金融监管环境相对宽松，按照“规避监管说”，金融创新应该进入相对缓慢的阶段，但此时受利润追求的影响，金融机构创新性表现的异常强劲，金融资源在不同市场、不同地域之间的传播也促进了金融创新发展。次贷危机的发生引发了对金融创新与金融风险、金融监管之间关系的重新思考，沈联涛(2010)认为，2008年金融危机最直接的原因在于金融创新的过度和金融监管的宽松，因此，对金融创新的监管是维护新时期金融稳定的关键。[注]沈联涛：《金融创新、金融监管与此次金融危机的联系及其改革方向》，《国际金融研究》2010年第1期。张萍和张相文(2010)认为，对金融创新监管的滞后性是2008年金融危机形成的根本原因，金融创新成本过低、金融监管不力从而导致金融机构为追求短期收益而进行过度创新。[注]张萍、张相文：《金融创新与金融监管：基于社会福利性的博弈分析》，《管理世界》2010年第8期。郑联盛(2014)指出，金融创新在优化金融资源配置的同时，也对金融稳定产生冲击，特别是对金融制度创新带来的金融系统性危机。[注]郑联盛：《金融创新、金融稳定的历史回望与当下风险管控》，《改革》2014年第8期。

金融创新、金融风险与金融监管之间的动态博弈是金融机构与金融监管部门之间相互促进的动力机制，也是推动金融系统健康发展的重要因素。有效的金融监管既要维持金融系统的稳定，也需要为金融创新和金融竞争创造良好的制度环境，避免监管过度而抑制金融竞争和金融创新，阻碍金融系统的发展。目前，金融监管系统的多层次、时滞、动态、复杂性与多目标使得金融监管陷入两难或多难境地，金融监管常常是“一管就死，一放就乱”，金融监管系统运行难以达到预期效率。适度的金融监管既不能为规避风险而抑制金融创新，也不能一味地鼓励创新而忽视金融风险；既不能为维护市场稳定而抑制金融有序竞争，也不能为推动市场化发展而放任金融无序竞争。

四、我国金融监管改革框架探索

全面金融监管时代的到来，开启了我国金融监管改革的新步伐。基于各国金融监管改革历程的比较以及对金融创新、金融风险与金融监管关系的分析，本文从金融监管工具储备池建设、金融信息共享机制建设、金融监管协调机制建设以及金融监管预期管理四个方面探析我国金融监管框架的优化措施，为深化我国金融监管改革提供新视角、新思路。

(一)建立金融宏观审慎监管工具储备池

为提升金融监管工具选择的有效性和实施的有效性，可以通过建立金融监管工具储备池的方式，明确金融监管工具的设计原则和使用原则，形成金融监管工具的动态调整机制，一方面对现有金融监管工具进行评价分析，做进一步细化的分类归纳，将不适用的监管工具予以剔除；另一方面，通过国际借鉴和研究探索补充适合新时期新特点的监管新工具。

1.金融监管工具设计原则。为提升金融监管工具的有效性，在金融监管工具设计时应考虑工具的针对性、可行性、有效性。

金融监管工具的针对性。相同的金融监管工具可能会因其所处的经济环境以及发展阶段的不同而发挥不同的效果。因此，在选择金融监管工具时，首先，应对我国金融发展和金融监管现状进行分析，所选择的工具应符合当前金融环境的实施要求；其次，要分析宏微观监管工具是否能够满足当前金融发展阶段的需求，不能因工具发展阶段适用性的不同而影响监管效果；再次，监管工具的选择要注重与其他宏观政策的协调性，尽量与各类宏观政策协调运作。

金融监管工具的可行性。为提升金融监管效率，储备池中的金融监管工具需要具有较强的可操作性，应尽量选取操作简单且透明度较高的工具。

金融监管工具的有效性。金融监管工具实施的最终目的是维护金融稳定，防范系统性金融风险。因此，在储备池工具的选取上，从宏观监管方面来说应该选取对系统性金融风险具有较好抑制作用，且能够防止该类风险再次积累的工具；从微观监管方面来说应该选取能够维护金融机构流动性，强化金融机构内部风险管控的工具。另外，还应选取具备较好逆周期调节作用和防范风险传染的工具作为储备。

2.金融监管工具使用原则。不同类别的金融监管工具的作用对象存在差异，为确保金融监管的有效性，在进行宏观监管工具使用时还要根据监管条件的差异注重不同工具使用范围和原则的区别。

其一，注重不同监管工具适用条件的差异。在选择金融监管工具时需要对所调控的目标以及实施的经济环境进行分析。例如，当出现房地产价格短期过快增长时，以调控房地产价格为监管目标，可以选取贷款价值比(LTV)这类对房价调控最为快速显著的信贷类审慎工具，而当没有特定的金融监管短期目标时，则可以考虑实施全面的宏观审慎调控，既可以选择杠杆率等资本类工具，也可以通过调控存贷比实现对系统流动性的调控。

其二，注重多种宏观监管工具组合的搭配。随着金融系统复杂性和金融风险传染性的增强，系统性金融风险的表现形式也呈多样化，既可能由某一金融机构的风险引发，也可能在金融系统的多个方面同时发生。因此，可以通过金融监管工具组合的搭配，从空间和时间、宏观和微观等不同的维度共同发挥风险调控作用，并且根据不同阶段风险表征的不同及时调整金融监管工具组合，提升金融监管的有效性。

(二)建立金融信息共享机制

真实完整的金融市场信息及经济信息对金融监管政策的实施具有重要的影响作用。特别是，随着金融系统的不断演化发展和金融信息复杂化，金融监管经常会因信息不对称而造成监管失灵，从而影响金融监管的有效性。从当前我国金融监管部门的设计来看，银保监会、金融机构以及央行在开展相关业务过程中信息不对称的现象仍较为明显，为促进金融部门之间的信息交流、提升金融监管有效性，有必要通过相应机制的建立促进金融监管部门或机构之间的信息互通、交流、协商，提升金融监管及其他监管政策的有效性。

所谓的金融信息共享机制，就是金融监管部门以及其他监管部门、经济政策部门按照相关法律要求，定期将各部门所拥有的信息、数据以及其他相关信息进行共享，使遵循共享机制的每个部门都能够了解机制内其他部门的共享信息，从而为金融监管政策制定以及其他宏观政策制定和实施提供更加完善的信息。英国、日本等国目前已经建立了快速响应的金融信息共享机制，但从各国现有的金融信息共享机制的设计和实施来看还存在协调效率低下、各方参与激励制度不完善、约束力不强等缺陷，从而各国现有信息共享机制作用不能很好发挥。

1.金融信息共享机制的建立原则。通过对比国外金融信息共享机制，并参照巴塞尔委员会、国际证监会组织等国际金融监管组织提出的《监管信息共享的基本原则》，我国金融信息共享机制建立应遵循以下原则：首先，将金融监管作为目标导向。明确的目标导向是保持金融信息共享机制有效性的关键，以金融监管为目标，央行作为主要责任部门可以制定共享机制运行规则，有效引导机制中各部门和机构提供信息共享服务，促进共享机制有序持续运行。其次，共享机制各方权利和义务的法定原则。为保障金融信息共享机制发挥持续良好的作用，需要对共享机制相关当事方的权利和义务进行明确的规范。主要责任部门承担金融监管相关信息收集及宏观审慎政策分析的责任，同时也有权力要求共享机制中的其他机构或者部门提供监管所需信息，而其他参与方则应按照规定向责任部门提供相关信息。对共享机制中所涉及单位的权利和义务建立相关法律进行规范和约束。再次，共享信息的审慎保密。金融信息共享机制所涉及信息许多关系到国家经济和金融安全，因此金融信息共享机制的相关各方都对共享信息负有保密的责任，除有关部门依照法律法规要求可以对外提供信息数据外，其他任何部门不得以任何形式向任何机构或组织提供金融信息共享机制中的信息。

2.我国金融信息共享机制方式的选择。金融信息共享机制的建立主要涉及两个方面：一是金融信息共享各部门的权力和职责，二是信息共享的范围界定。基于这两个方面，结合我国当前金融监管结构，建议我国可以建立以中国人民银行为责任部门，其他金融机构或单位共同参与的金融信息共享机制。

中国人民银行负责金融信息共享机制的运行，监测金融系统风险，制定金融监管政策。从我国的金融结构来看，央行在宏观审慎监管工作中承担着重要的职责，在制定和执行货币政策过程中已经形成了金融信息收集、分析、政策制定的管理体系，同时央行还具有完备的信息维护和清算体系，这些都为金融监管奠定了基础。因此，可以将央行作为责任部门牵头建设金融信息共享机制。由央行根据金融监管的需求和相关法律规定对其他参与部门提出信息需求，制定金融信息收集、统计、管理办法，统一统计口径，规范金融信息统计报表，各参与部门按照规定向央行提供所需信息数据。为了防止央行权力滥用，还需要建立相应的监督机制，央行需定期向相关领导部门或共享机制参与方报告信息共享机制的运行和信息使用情况。

金融信息共享机制的其他参与方则应根据央行要求按照规范提供所需的金融数据、财务报表、情况通报、评估报告等材料，并确保所提供信息的规范性、完整性和真实性。在机制运行规则范围内，参与方在进行评估或风险分析过程中，也有权向机制内部其他各方提出信息共享要求，获得相关金融信息，但要注意信息的保密性，建立严格的信息保护机制。

(三)建立和完善国内金融监管协调机制

从各国金融监管体系来看，央行都在宏观审慎监管体系中处于核心地位，但仅有央行并不能保证实现金融监管的协调。基于金融监管协调的复杂性和各国制度结构的差异，不同国家会根据各国具体国情建立和完善各国的金融监管体系。[注]綦相：《国际金融监管改革启示》，《金融研究》2015年第2期。

1.加强金融稳定发展委员会与其他监管主体的协调。2017年11月，国务院正式成立金融稳定发展委员会作为协调金融稳定和改革发展重大问题的协调机构。金融稳定发展委员会金融监管协调地位的确立推动了我国金融监管协调机制的优化发展。但因其成立时间较短，还应从以下几个方面加强金融稳定发展委员会的金融监管协调权力：对金融监管指标体系及类别的决定权、对金融监管的立法建议权、对系统重要金融机构的直接监管权、对金融机构的检查权、重要金融管理人员的任职建议权等，并且应完善金稳委相关权力行使的法律依据。在加强金融稳定发展委员会协调监管权力的同时，还要建立和完善金稳委与其他金融宏观监管相关机构，比如地方金融办、商务部门等之间的协调机制。

2.加强各金融监管主体之间的协调。新的金融监管框架下中国人民银行主要负责货币政策和金融监管，证监会和银保监会负责微观审慎监管。在实际监管过程中，监管机构的不协调容易造成重复监管或真空监管，增加监管成本，为市场套利者提供机会。因此，要在金融稳定发展委员会的协调下，建立央行与其他金融监管机构的协调机制，通过制定监管计划、共享监管信息等方式加强金融监管机构之间的信息沟通，促进金融监管机构的监管协调。还可以通过联合监管的方式对重要金融机构或特殊金融机构进行监管协作，在提高金融监管效率的同时也增加金融监管机构之间的监管协调性。

3.建立相应的激励和约束机制加强金融监管机构的再监管。金融稳定发展委员会要充分发挥监管协调的作用，制定对金融监管主体监管效率的评价和考核制度，通过监管协作积累，激励监管机构监管协调的积极性和主动性，促进各方在各自监管目标范围内的监管合作。同时，还要对金融监管机构各方行为进行有效约束，对于监管协作过程中不合作或消极合作的金融监管机构进行相关问题的核实和问责。

(四)加强金融监管预期管理

预期管理是现代金融监管的重要组成部分，预期对金融监管有效性具有重要影响作用，预期管理可以通过对市场参与主体的预期引导调控市场行为从而起到一定的宏观调控作用。

1.构建金融监管预期管理的制度体系。从美国的金融宏观监管实施来看，宏观政策的预期管理已经作为宏观政策的重要组成部分，由财政部部长作为政府经济发言人，根据监管需求提前发布相关的金融监管政策或信息，通过市场对政策预期的反应再进行监管政策的调整，这样可以减少因市场对监管政策过度反应而造成的监管有效性降低。从当前我国金融监管体系框架来看，尚缺乏金融监管预期管理制度和体系。因为，金融监管预期会对不同领域产生不同的影响，故而在实施金融监管预期管理之前，需要先对不同领域预期作用主体、信息传播渠道以及市场可能的反应等进行分析，建立金融监管预期管理体系。可以将国务院金融稳定发展委员会作为宏观调控预期管理的负责机构，并设立相应的发言人，而央行、证监会、银保监会以及其他相关金融监管部门也应在各自领域设置预期管理机制。实施金融监管预期管理时，还应根据不同阶段金融监管目标的差异选取适当的渠道发布预期信息。

2.加强金融监管机构与市场的沟通协调。良好的信息沟通机制是金融监管政策预期管理目标实现的关键环节。政策制定和制度安排的透明度直接影响市场对金融监管政策的预期效果。受我国社会体制的影响，金融监管机构作为政府部门在政策制定、制度安排过程中与市场的信息沟通相对不足，从而市场对政府监管政策的反应也变得不可预估，导致金融监管预期管理效率较低。相应的改进可参照欧美等国在政策制定或制度安排方面的做法，政府将调控政策相关的政府会议纪要进行公开，通过会议纪要内容加强公众与政府之间的信息交流，引导公众的政策预期。另外，在政府监管调控信息公布之前，还可以先与相关的媒体或记者约谈，将金融监管部门政策制定的初衷和目标通过媒体进行传播，缓解因信息不对称而导致市场对金融监管政策目的的猜忌所导致的失灵。建立双向的信息沟通渠道，促进金融监管政策部门与市场主体的交流，提升政策预期引导的有效性。

3.补充预期管理和引导工具。在建立信息沟通渠道的同时，还可以通过制定相关的信心指数、景气指数、金融状况指数等金融监管有效性指标的方式加强市场预期管理。例如，建立相关金融状况指数可以通过分析现有的金融资产价格、债券市场价格变动等反映金融系统变动状况的信息，预测市场预期变动，与市场保持良好的沟通，对相关政策进行及时的调整。另外，利用相关指数的变动传递金融监管机构监管的方向，引导市场预期，通过市场预期分析，发挥金融监管的微调功能，提升金融监管的有效性。