长安区公共交通发展问题与对策

牛蕾

关键词：公共交通;存在问题;对策

中图分类号：F572 文献标识码：A

收录日期：2019年3月11日

一、问题的提出

公共交通作为城市最重要的枢纽线，对整个城市的发展起着至关重要的作用，然而当2013年西安市交通局开通公交173路时，却遭遇到了意想不到的推脱阻拦。公交173路（城南客运站—西安电子科技大学长安校区），是西安市政府为解决西电长安校区师生的出行难题所开设的线路，但是173路与长安区通往老城区的916、408等6条民营线路形成了客源、利益的竞争，导致173路公交车开通伊始就被围攻直至被迫停运，从此再无音讯。直到三年半后因多方原因，政府相关部门反复多次沟通和努力，最终于2017年3月4日正式恢复运营。相关各方，尤其长安区民众为此付出了巨大的交易成本。173路经历了“公交门派”的围追堵截，和一波三折起起伏伏的坎坷复运之路，分析其背后的问题和原因是本文的关键。

二、长安区公交发展历史与存在的问题

（一）长安区公共交通发展历史

1、挂靠阶段。在20世纪90年代，政府允许有条件的部门进行“三产”建设，取得公交线路经营权发包，而一些有眼光的老板或车主就以挂靠方式经营。车主缴车辆购置费、管理费，直接参与经营。车辆以小中巴为主。

2、承包阶段。1998～2001年期间，西安最早一批公交民营线路实行承包模式，车主都是直接经营者，丈夫开车、老婆当售票员，全家齐上陣。这种形式一度很普遍。因管理水平及车主、司乘人员素质参差不齐，行业较混乱。

3、双向制约阶段。2002～2006年，车主除了缴承包费、管理费等，最大的变化是车主仍参与经营管理;车主和司机双向选择，强化管理、相互制约，促进了长安区公交的发展。

4、公司独资或控股阶段。2007年至今，通过收回或收购车主经营权、承包权，或控股统一管理，公司占比51%，其他经营者、车主入股参与，占比49%，车主不再参与经营和管理，由公司统一管理，车主只分红。

（二）长安区公交存在的矛盾根源解析

1、从政府和市场关系角度分析国有公交和民营公交的紧密关系。经济要发展，交通应先行。长安区交通事业经历了开放、搞活、规范几个阶段。早在20世纪80年代，长安仅有1家国营客运企业，交通基础设施发展十分滞后，运输能力严重不足，群众乘车极为困难。这是由于政府财力匮乏，没有大量的资金能够投入到公共交通的运营，因此长安区人民在前些年都依靠私人公司运营的中巴来解决出行需求。根据“经济人”的逐利特性，私人在进入市场选择公交线路运营之前，首先考虑的是人流量带来的盈利额，当人流量带来的利润远远高于成本，才会吸引私人企业进行投资。在当时，投入成本比较低，盈利空间大，私营线路发展快速。但是，民营公交在运营过程中存在着许多问题，如服务质量低下、不完全按照既定线路运行、串线抢客等一系列弊病。并且随着燃油、工资等成本增加，市场经营状况已开始恶化，加之大量私车挂靠经营，导致客运市场秩序混乱、安全生产得不到保障，形成了行业监督管理盲区，社会群众怨声载道。

上述所反映的问题表明市场有其自身的局限性，不能很好地满足社会发展的需要，这个时候就需要政府介入来弥补市场的缺陷。此时，长安区政府迅速行动，把解决“出行难”作为重要的民生工程来抓，一方面采取诸如设立稽查队、控制司机在每条线路的运营时间等手段限制民营公交车的不规范行为;另一方面大力推进收购民营公交的进程，使民营线路逐渐国有化。由此可见，国营和民营之间的关系恰如政府与市场的关系，都有失灵的地带，也都有自身的优势，二者互相配合、互为依靠，但随着公共交通产品提供的具体环境变化，究竟以谁为主才能保证相关主体的共同利益并完成满足公交需求的任务，则需要具体分析。

2、西安到长安交通问题中的整体利益与局部利益关系分析。为何长安到西安出行问题一直难以解决，其症结根源还在于利益的冲突。西安市政府站在公众利益的角度，想让大公交进入长安区以方便居民的出行，但长安区政府并没有做出积极响应。究其原因，不难发现在市场经济条件下利益是地方政府行为的出发点和归宿，如果让大公交进入长安区，势必会损害长安区自身的利益和区内民营公交的利益，之前民营916、408路公交车围堵173路公交车，造成其线路几度停运，命途多舛。他们为了追求其个人的利益，不让国有公交运营，影响了市民的出行，这就是私人利益恶性膨胀侵害公共利益，这不仅严重危害了社会秩序，还造成了极其恶劣的影响，引起了公愤。

3、西安市长安公交有限责任公司公共服务能力瓶颈分析。西安市交通局要让大公交进入长安区，但是一直受到长安区民营公交经营者的阻拦，总的来说是因为西安市长安公交有限公司的私人利益受到了威胁，为何民营公交会落得如此地步，公共服务给予能力如此低下？究其原因，长安区公共交通经营管理主体是西安市长安公交有限公司（西长公交），它有三个投资主体，其中两家隶属民营，占比51%，造成整个长安区公交公司下属车队多为私人经营。私人经营肯定会存在私人利益，一是民营公交以实现自身利益最大化为营运逻辑，在管理规范性欠缺和私营逐利性显著的作用下，在长安区公交服务中，“频次低、车辆小、收车早、没空调”等情况较为多见;二是民营公交为了与国有公交抗衡，去增强自身的竞争力，但现实却不尽如人意，近年来运营、人力、油价等成本上升，政府并没有给予民营公交任何的补贴，导致公交企业的利润大幅下降，亏损情况十分严重，在长安区公共交通供不应求的整体市场环境下民众没有更多选择，但一旦大公交进入长安区，线路重合部分的乘客势必首选票价低条件好的大公交，如今民营公交处在十分尴尬的局面，想要实现更高的改变，但是现实不允许它再做任何的挣扎。

三、解决长安区公共交通发展中存在问题的对策

（一）以政府规制保障公交运营中的公共利益。公共利益，从字面意思来理解，即公共的利益。边沁认为，公共利益即“最大多数人的最大的利益和幸福”。如果让大公交进入长安区，势必会损害长安区内民营公交的利益，基于地方保护主义，这是长安区政府不愿看到的，然而西安市政府又极力推行大公交，那么双方就会在这场利益之战中产生矛盾和冲突。长安区政府和西安市政府由于受到自身利益最大化的动机驱动，双方在选择博弈策略上都会偏好采取一种有利于自己的主导战略而没有将公众利益放在首位，西安市和长安区政府必须在以下两个方面有所作为。首先，必须符合社会公众对民营公交政府规制的期待，即加强对服务质量和安全保障问题的重视;其次，在形式上，西安市公交总公司必须经过充分的对话和协商机制与社会公众进行有效沟通，尤其是必须给处于弱势地位的消费者以充分的表达机会。这样才能减少民营公交政府规制过程中的信息偏差，使公民意志真正成为政府制定规制政策的基础。

（二）法律规制为主，辅以行政和经济手段。现代市場经济是法制经济。任何社会经济活动都应纳入法治的轨道，城市公交事业也不例外，这就要求城市公交事业的政府规制体制应符合法治经济的特点，政府规制改革首先必须建立相应的法律，按法定程序进行改革，以法制为依据进行政府规制。根据许多公交事业发达国家在政府规制法律制度方面可资借鉴的经验，我国应建立城市公交政府规制的法律框架，作为政府规制体制改革的准则，制定完备的法律以明确市场经济中各行为主体的权利和义务。当各行为主体都能以法律为依据展开各种经济活动时，市场才能实现高速而有效的运转。

民营公交政府规制最理想的状态就是基于法律框架的规制。然而，由于法律的滞后性和市场经济的不完全性，政府在对民营公交进行规制时还必须辅以必要的行政和经济手段。在行政手段上，加强对民营公交错误行为的处罚力度，对民营公交的规范经营起到警示作用;在经济手段上，以间接规制的方式加强民营公交的自主性，使其更加关注服务质量的提高和乘客权益的保护。

（三）完善政府对国营和民营的分类支持体系。近年来，由于运营、人力、油价等成本上升，公交企业的利润大幅下降，亏损情况十分严重，这也是导致长安区民营公交不让西安市大公交进入长安区的另一个原因。政府为大范围吸引公众乘坐公交工具，缓解城市交通压力，节约社会成本，通常都推行公交低票价政策，优惠的部分由政府补贴，而民营公交没有政府的补贴故而失去竞争优势，长安区民营公交担心大公交的出现威胁到自己最后仅剩的利益，所以一直在抗拒大公交进入长安区。因此，对民营企业进行适当的油价以及人工成本的补助，可以有效保护他们的利益，这对缓和西安市公交总公司与长安区民营公交的关系有所助益。因为当利益冲突不再那么尖锐，长安区民营公交对大公交的强烈抵制情绪自然就会缓解，那么大公交进入长安区则会较为顺畅。

国营和民营自身并没有谁好谁差，而是各有优劣，政府要做的就是研究该如何支持他们，保障他们获得各自的生存空间，保障民营公交能够获得合理的利润，建立完善的分类制度和政策保障体系，引领二者共同发展，共同服务于公共交通产品提供的大目标。

发展公共交通是解决现代城市交通问题的重要途径，合理的政府规制、有效的管理是保证城市公交发展的重要环节。如何应对公共交通发展中的问题，需要在规划、设计、建设、运营、管理和服务等方面全面统筹解决，才能实现公共交通的可持续发展。

主要参考文献：

[1]黄明涵.浅谈我国公共物品的供给[J].对外经贸，2012.

[2]黄玉兰.城市公交事业民营化中的政府规制研究[D].广西民族大学，2008.

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[4]王园园.西咸交通一体化问题研究[D].长安大学，2011.