乡村振兴下村规划编制思考

潘娟 翟有龙

关键词：乡村;乡村振兴;村规划思路与创新

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2019年3月16日

习近平在党的十九大报告中提出乡村振兴战略。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展，加快推进农村农业现代化。党的十八大以来，党中央、国务院提出深入推进农业供给侧结构性改革、深化农村土地制度改革、实现城乡统筹发展等重大决策，并明确要求“加快编制村级土地利用规划”。在此背景下，本文以南充千坵村村规划为例，提出了可行的村规划编制模式，从而为全国其他乡村提供参考。

一、乡村的涵义及乡村发展的驱动机制

（一）乡村的涵义。乡村是相对于城市而言的一个区域概念，包括村庄和集镇等各种不同规模的居民点在内的，包含经济、社会、生态等内容的社会区域系统。从生产角度，乡村泛指以农业生产为主体的地域，农业是农村赖以存在、发展的前提;从社会构成角度，乡村是指社会生活以家庭为中心，人与人之间关系密切，物质文化设施较城市差，风俗、道德习惯势力较城市强，居民以从事农业生产活动为主要谋生手段的区域;从生态学角度，乡村是指单个聚落人口规模较小，聚落之间具有较大开敞绿色景观地带的区域。

（二）乡村发展的驱动机制。乡村发展是指在工业化和城镇化进程中，由于人口和社会经济等多要素的重组和交互作用，以及参与者响应与调整而导致的农村地区社会经济形态和地域空间格局的重构，其实质是工农关系和城乡关系的根本转变。乡村发展是内外因素共同作用的结果，不同区域的驱动因素差异导致其发展状况也不尽相同。

1、外生驱动机制。当前，城市用地快速扩张、城乡人口频繁流动、城乡产业空间重组构成了乡村空间重构的主要外生性驱动因素。城市工业企业利用资金、技术、管理经验，通过合资、合作及股份制经济等经营方式参与乡村经济建设，加快对乡村企业改组、改制，提高乡村企业质量，企业通过分工合作促进城乡融合和乡村发展。

2、内在动力。中国乡村地区自然资源开发利用较少，生态环境保存较完整，乡村聚落与自然紧密结合、和谐共生。乡村的自然山水景观、农业林业种植景观、乡村聚落景观等共同构成山水田园综合体，乡村结合当地人文资源和民俗风情，可积极发展乡村旅游，带动餐饮、住宿、休闲等相关产业的发展。乡村舒适的人居环境为乡村振兴奠定了良好基础。广大农民依托鄉村地区的地方特色和产业资源，将城市治理体制运用到乡村，与乡土传统文化对接，积极参与乡村建设，广大农民群众由内心生发出热爱家乡、心系乡土的热忱，可为振兴乡村提供强大动力。

二、村规划对乡村发展的驱动作用

（一）编制村规划的意义。乡村规划对乡村转型发展的促进作用主要体现在：（1）有助于集聚各类政策要素，促进农村发展、农民增收;（2）有助于土地集约利用和紧凑开发，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，统筹安排农村各项土地利用活动;（3）有助于提高乡村治理能力，促进美丽宜居乡村建设;（4）有助于深入推进农业供给侧结构性改革，增强农业农村发展动能;（5）有助于空心村的整治，将闲置多余的农村住宅和宅基地整治开发成独具特色的乡村民宿和休闲度假设施。

（二）村规划驱动乡村发展的机理分析。乡村发展是一个以生产、生活、生态空间为基底，涉及经济、社会、人口、土地等因素的复杂系统。PSR模型是国际经济合作与发展组织提出用于环境系统的评价模型，它揭示出资源利用中人地相互作用的链式关系。本研究将其引入用于解释村规划驱动乡村发展。（图1）

1、压力分析（P分析）。改革开放以来，随着快速城镇化，农村人口不断向城市流动，要素向城市集聚，固有的城乡二元体制导致了城乡社会经济的不均衡，城市空间无序蔓延对农村尤其是近郊乡村产生了侵蚀，粗放型工业化对农村地区生态景观造成了破坏。

2、状态分析（S分析）。在上述要素叠加的压力下，广大乡村地区呈现了经济发展疲软、城乡差距不断扩大、人口老龄化贫困化、基础设施和社会服务滞后、村庄格局和景观风貌受到破坏、农村空心化不断加重的态势。

3、措施响应（R分析）。以科学规划为驱动的乡村振兴过程是一个多主体参与、多因素交互、多阶段演进的动态时空过程。在对资源禀赋、区位交通、现状基础、政策环境等要素评估的基础上，通过对区位关系、山水格局、综合用地现状、村产业发展现状及基础设施状况的分析，编制科学合理的发展规划。

三、千坵村村规划思路与创新

（一）村域现状分析。千坵村幅员面积3.7平方公里，四面环山，高程范围在289～515米，相对高差226米，耕地1，091亩（人均耕地0.86亩），林地1，160亩，辖9社320户1，262人。

1、产业发展单一，收入结构不合理。全村内农业产业结构单一，多为“粮—经”二元结构，是典型的农耕贫困村，农作物以传统作物水稻、玉米、红薯为主，村民种植有蔬菜和梨子等经济果树，零星、分散，难以形成规模效应。

2、基础设施落后，公共服务配套缺乏。全村境内现有等外级公路11公里，全部为土路，晴通雨阻现象严重。现有小二型水库1座，山坪塘15口、引排水渠3.5公里，农田全部靠雨水浇灌。项目区农户均未实施农网改造，村内无达标村级文化室和卫生室，不通广播、光纤电视，文化、体育等其他公共服务设施缺乏。

3、村域范围内劳动力不足。每年有大量的农村劳动力转移到外地，这些劳动力大多是初中文化程度以上的青壮劳力，这使得留在本村的劳动力质量进一步下降，发展技术和劳动密集型产业的劳动力资源优势下降。

4、农民居住条件差。农房建筑结构以土木为主，部分建筑因为长期无人居住，现已垮塌或破烂;农家庭院环境差，影响村民人居环境。

（二）总体规划思路。针对千坵村的空间、产业、资源特征和对县级、镇级规划解读的基础上，从产村相融的产业规划、土地利用整治完善、新村交通建设、聚居点建设、水利电网建设、产业发展规划、生态整治与修复几个板块对全村做出具体规划。

1、产村相融的产业规划。根据群众意愿，结合村内实际，成立专业合作社，探索“合作社+基地+农户”的产业发展模式，重点以种养殖业为主，建设莲藕、花椒、水稻、猕猴桃、核桃、蔬菜种植基地;坚持科学喂养，有机喂料，依托千坵水库发展高端生态渔业养殖，发展垂钓旅游和农家乐;在村域内海拔高度大于500米的林下和撂荒地内发展黑羊散养业;鼓励残疾人和半劳动力人员，学习藤编工艺，带动村内藤编产业发展。

2、土地利用整治完善。结合城乡建设用地增减挂钩项目，对村内的易地扶贫搬迁、危旧房改造，拆除房屋进行耕地复垦措施。对村内耕地开展农用地整治工作，对地块进行小并大、薄改厚、坡改梯、坡耕地护坡处理和格田整理，配套相应的水利设施建设以满足农业灌溉，提供耕地质量。

3、交通建设。按照“连网成环、发展产业、方便生产、群众受益、降低成本”的原则，完善路网结构，规划建设集镇公路、进村道路、村内道路等，与村内的环线公路和片外公路构成环状，解决农副产品运输和群众出行等问题，加快产业发展，促进农民增收。

4、聚居点建设。充分利用地形，考虑当地特有的土地机理，结合现有道路与其他新村居民点分布情况，合理组织道路交通与划分功能区，节约用地，使居民点内部空间环境、村民住宅建筑与周边环境有机结合形成整体，抓好农业基地景观化建设，形成以农田为主体、以园区为景观的产业形态。

5、水利电网建设。以达到人饮安全为前提，采取小型集中供水方式为主，分散供水为辅，以降低工程造价。整治水库和山坪塘，修建提灌站和排灌沟渠，保障区内1，091亩耕地的灌溉需求，同时满足排涝的需要。在全村范围内实施农村电网升级改造，启动村级光纤接入，实施宽带网络建设，推动村域通讯设施体系建设。

（三）村域规劃发展模式创新

1、政策创新机制。新村建设的推动，首先要依靠政府的引导和带动，优越的政策是保障新村建设的首要条件，也是引导村民积极参与新村建设的重要手段。千坵村全面实行“额度下达、明确方向、项目备案、绩效挂钩”的管理模式;以脱贫建设为平台，整合资金，集中投入，协同推进新村建设、产业发展、基础设施和公共服务。项目实施在严格履行民主程序、充分尊重农民意愿的前提下，采取农民自行建设的方式，充分调动了农户积极性。

2、产业创新机制。围绕新村建设，大力改善农业生产条件。充分考虑耕作便利需要，合理布局生产和生活等不同功能分区，有效加强农业生产设施建设，大力提高农业综合生产能力，改善农民群众生产条件，脱贫致富。通过新村聚居点布局和设计，依靠千坵村的地势地貌，展开立体式产业布局，结合丘陵地区的特点，按照海拔高度进行经济树木培育、果树种植、林下养殖，达到宅旁布景与产业发展共赢的目的。通过新村和产业这两个最基本的农村要素的整合，有效地克服千坵村“空心化”、“贫困化”问题，实现农村、农业和农民的协调发展。

3、人才创新机制。引导农民充分认识思想文化教育的重要性，增加对教育的投入，大力推进培训创新，提高培训实效。积极鼓励农民回乡创业，自主创业可以带动更多的人创业，具有乘数放大和示范效应。千坵村外出务工人员较多，积极鼓励支持有资金、有技术、懂管理、善经营的外出务工人员回乡创业，建设家乡，实现闲散资金向现实资本转化，在增加农民收入的同时，创造更大的经济效益和社会效益。

4、土地创新机制。充分利用城乡建设用地“增减挂钩”政策，通过“金土地工程”、“拆院并院”、土地综合整治等项目来解决新村建设的资金短缺问题。在稳定和明晰农村土地产权制度的基础上，发展农民土地股份合作社，实现多样化的土地规模经营，有效提高土地利用效率。

5、环境创新机制。政府层面建立统筹城乡与区域的环境保护管理机制。对城乡基础设施建设统筹规划，使城市各项环保基础设施向农村地区延伸，并确定服务内容和配套标准，逐步实现城乡环保一体化。在基层设立相关环保机构，逐步建立农村环境应急预警体系，妥善处置农村环境污染突发事件。在村民层面推广普及农村环保实用技术，实现农村生活污水的生态化处理和粪便、垃圾、秸秆等的资源化利用;加大农村环保宣传教育力度，开展多层次、多形式的舆论宣传和科普宣传，积极引导广大农民培养健康文明的生产、生活、消费方式，鼓励他们积极参与新农村环境建设活动。

主要参考文献：

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