广东省产业扶贫中的问题与对策

2019-06-03袁明贵

合作经济与科技 2019年10期

[提要] 本文调查研究广东省湛江市数十个省市级贫困村的产业扶贫情况，分析发现产业扶贫主要存在的问题，并提出解决对策，希望对广东乃至全国的产业扶贫具有警示作用和借鉴意义。

关键词：产业扶贫;精准扶贫;问题;对策;湛江

基金项目：广东省协同创新与平台环境建设专项（项目编号：2015A020224024）;广东省科技发展专项资金（项目编号：2017A020225023）;广东省农业科学院乡村振兴地方分院和专家工作站工作经费项目（项目编号：12-19）;第一作者：袁明贵;通讯作者：邓铭光

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2019年2月27日

产业扶贫可以概括为以市场为导向，以经济效益为中心，将贫困地区的特色产业发展与精准扶贫相结合的扶贫模式。产业扶贫是指在贫困地区的自然环境、要素禀赋以及经济水平等现实条件基础上，发掘贫困地区的特色产业，通过发展贫困地区特色产业带动贫困人口脱贫。

产业扶贫的目的在于阻断贫困发生的根源，激活发展动力，促进贫困家庭与贫困区域协同发展。产业扶贫是一种“开放式+造血式”的帮扶模式，对于彻底摆脱“久扶不脱贫”的困境有着非常显著的效果。与社会保障兜底、异地搬迁、转移就业、生态补偿等扶贫模式相比，地方政府更愿意选择产业扶贫。

一、广东省扶贫工作成绩和目标

（一）广东省扶贫工作取得的成绩。近年来，广东省的脱贫攻坚工作取得了较显著的成绩。在2013～2015年的第二轮扶贫开发工作中，广东全省7，986名干部带着项目和资金驻村，为每户贫困户制定脱贫措施，着力精准扶贫。广东省累计投入帮扶资金178.48亿元，使2，571个重点帮扶村的20.9万户相对贫困户和90.6万贫困人口实现精准脱贫。2009年广东全省3，409个贫困村，至2017年，贫困村减为2，277个;2010年广东有316万贫困人口，至2016年减至126万人。

盡管广东省的扶贫工作取得了显著的成绩，但是扶贫压力依然很大，扶贫工作依然艰巨。目前，全省存在3个国家级贫困县，25个省级贫困县，事实上，还有相当一部分山区和东西两翼县人均GDP水平低于或者接近贫困县的人均GDP值;还有相当一部分没有列入贫困村的居民收入低于国家规定的贫困人口标准。

（二）广东省扶贫工作目标。根据广东省省委和省政府《关于打赢脱贫攻坚战三年行动方案（2018-2020年）》，要求全省扶贫工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平重要讲话精神，坚持大扶贫工作格局，坚持脱贫目标和现行扶贫标准，瞄准相对贫困村和相对贫困人口，全面打赢打好脱贫攻坚战，为实施乡村振兴战略打好基础。到2020年，稳定实现农村相对贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，贫困地区基本公共服务主要领域指标相当于全省平均水平，现行标准下农村相对贫困人口全部实现稳定脱贫，2，277个相对贫困村全部出列，如期完成脱贫攻坚任务。

二、广东省产业扶贫中存在的主要问题

为了如期按质按量完成扶贫工作，我们依然要正视扶贫工作，尤其是产业扶贫工作存在的问题：

（一）贫困村主要经济形式依然是小农经济。贫困户基本上是以半自给自足的小农经济为主，而整个贫困村基本上没有产业支撑，更谈不上特色产业。大多数的贫困村“一村一品”和贫困县“一县一业”的产业格局尚未形成，产业小而散，品牌弱而乱的现象依然存在。现有的农业产业化规模偏小，特色优质品种比例不高，能保证相当长一段时间有潜力、有效益、能够使贫困人口稳定增收的特色产业比较少。

（二）政府过于主导或介入产业扶贫项目。政府主导或过度介入产业扶贫项目会加剧贫困人口对政府的高度依赖。当前，许多贫困户的内生动力不足，“等、靠、要”或自暴自弃的懒汉思想严重，产业扶贫中经常能见到“政府热、贫困户冷”的尴尬局面，甚至还有贫困户向参与扶贫的企业或合作社进行强卖强买，提出过高的工资和福利待遇要求，以及无理取闹现象。然而，当贫困地区的贫困面貌由于龙头企业或其他新型经营主体的介入得到改善时，部分地方政府或者对口帮扶的企事业单位因为介入过少还有一种错误认识：“总感觉这不是自己做的工作而取得的成绩”。

（三）部分产业扶贫项目偏离市场方向

1、部分产业扶贫项目与当地的资源情况与市场情况相背离。扶贫产业的项目制和规模化运作会使得选择的扶贫产业与当地的资源情况与市场情况相背离，导致产业定位不精准、后续市场销售困难等，从而使得产业政策难以持续。在资源定位上，产业的选择首先需要结合当地的优势资源考虑，但在实地调研中发现，许多产业的选定存在着盲目立项、跟风模仿，甚至盲目引进不适合当地条件发展的产业。比如，省内的某农业院校驻点某贫困村，依靠本单位技术优势发展贫困户种植红薯，而贫困户收获红薯后，卖不上好价钱，销售不出去，于是每到红薯的收获季节，就由这个农业院校的全体教职工购买贫困村的红薯。

2、部分产业扶贫项目只重视生产，而轻视加工和销售。在实际执行中，一些产业扶贫项目存在只重视生产而轻视加工和销售问题。由于对市场信息把控不清，加工环节发展滞后，致使产业发展后期出现“销售不畅”或“谷贱伤农”的情况。比如，雷州半岛某地非常适合种植菠萝，于是当地政府投入大量产业扶贫资金，希望通过大力发展菠萝产业，带动贫困户脱贫。2017年菠萝大丰收，但是菠萝的保鲜和加工跟不上，销售成了大问题，致使大量菠萝没有人采摘，烂在田间。一个做西欧和俄罗斯的出口商人急需要罐装菠萝，可是在当地找不到对应的产品，结果，无论是种植户还是商人都抱怨当地政府不作为。对市场需求和发展趋势等缺乏深入的把握，无长远规划、盲目扩大规模，最后必然使项目发展闲置，挫伤政府、市场主体和贫困户三者的积极性。

（四）部分贫困村的产业项目没有地域特色，没有比较优势。选择特色产业是贫困地区精准脱贫的关键，要突出特色、突出绿色、突出市场、选准选好特色产业，变资源优势为产业优势。然而，一些贫困村依然发展过于传统的种植养殖项目。比如，廉江市一些贫困村依然种植传统品种的水稻。贫困人口通过将土地出租给种粮大户，每年获得租金收入或给种粮大户务工获得工资收入。实际上，传统的种植项目，由于受自然灾害、市场风险、病虫害风险等影响，每一项风险转变为现实，都会给农业产业发展带来不确定性，获利很难得到保障。有些地区，倒出现一种怪现象，由于自然灾害和市场波动，种粮大户倒成了新的贫困户，于是贫困户的土地租金甚至务工的工资都得不到保障。

（五）贫困地区新型农业经营主体发育不足。新型农业经营主体包括龙头企业、农民合作社和家庭农场。在大多数贫困县区，由于突出“特色”的原因，属于生产性的特色农业龙头企业数量不多，实力不强，多以粗放式经营为主;相关的深加工、精加工龙头企业更是寥寥无几，自主研发创新能力低下，对本地特色资源需求量不大，产品附加值低，企业发展后劲不足;且贫困地区龙头企业多数局限在农业产业园区和示范园区内，带动能力更加受限。贫困村内与特色产业相关的家庭农场和种养大户数量少、实力弱，带动能力有限。村内规范的合作社很少，大多数是由于过去行政要求而成立的空壳或挂牌合作社，处于闲置或半闲置状态，负责人责任心较差，运营管理能力较弱。上述各类农业经营主体发展滞后，阻滞了产业扶贫的步伐。

（六）部分产业扶贫项目短期化与表面化。一些扶贫产业项目过分追求短、平、快，希望通过产业扶贫资金的投入达到立竿见影的效果，而实际上农业产业发展周期长，一般持续3～5年才能形成产业，而产业链的形成则需要更长的时间，这样造成部分产业扶贫项目短期化，甚至表面化，一旦扶贫工作结束，这些产业扶贫项目就会夭折，贫困人口就会返贫。

三、广东省产业扶贫问题解决对策

（一）大力提升贫困地区产业发展环境。多数贫困村的共同点是，產业发展环境严重滞后。贫困村一般都是处于交通偏僻的地方，基本公共服务落后，公共水利设施陈旧，行路难、饮水难、用电难、上学难、就医难、居住环境差等问题比较突出。贫困地区需要建设的基础设施点多线长面广。驻村工作队也普遍认为，农村基础设施建设是重中之重，是政府应该发力的地方。美、日、韩等国家政府在反贫工作中，都把加强农业基础设施建设作为其振兴农业、提高农民收入的第一步，都强调政府对农业基础设施投入的主体地位。在贫困地区基础设施建设中，交通建设和网络信息建设非常重要。交通条件的改善，能够有效降低交通费用，节约运输时间，使产品的远距离运输、销售成为可能。网络信息建设可以使农产品在异地交易中渠道短、环节少、速度快、成本低、效率高。贫困村基础设施得到改善，贫困人口获得信息会更加便利，精神面貌得到提高，产业发展的环境得到改善。

（二）发挥政府在产业扶贫中的引导而非主导作用

1、产业扶贫项目的决定权和经营权应该交给贫困村民和经营主体。政府应该将产业扶贫项目的决定权交由贫困村民和经营主体;决定后的扶贫产业项目，政府只做好指导、服务、监督的工作，不能直接参与和干涉生产经营。至于经营过程中，需要延长产业链和价值链、提高附加值等，都是市场主体行为，政府只能通过基础设施、公共服务和产业政策等进行宏观性引导，而不能代替企业进行决策。改变以前政府在扶贫产业的发展中唱“主角”做法，改变当贫困户出现经营困难，或增产不增收时政府当冤大头，甚至处理遗留问题的尴尬局面。

2、政府应该呵护贫困村内的致富能人。贫困村内的既有致富能人是村内的榜样，是社会的财富。对于既有的或者培育起来的致富能人，政府应该逐渐引导其经营的产业项目走向规范化、精细化、专业化。长期“散而乱”的经营模式，使致富能人付出的劳力、资金和精力较多，如果不能够在预期内致富，他们很快产生摇摆和懈怠的思想。

（三）把握产业扶贫的市场方向

1、精准选择产业项目是产业扶贫的关键。立足于当地的比较优势和资源禀赋，考虑贫困户的现实条件，如资金不足、抗风险能力低、技术水平差等，着力培育见效快、投资低的扶贫产业项目。整合盘活沉睡或者低效使用的集体建设用地、闲置老校舍、村部等各类不动产，通过招商引资、招标出租、股份制合作等形式，促进公共资产规范运营，保障公共资源效益最大化，全力支持产业扶贫。按照“宜种则种、宜养则养、宜游则游、宜商则商”的原则，制定具体的扶贫产业规划和清单名录。在充分调研基础上，找准区域经济发展的优势所在，仔细比较可能产业的现实市场与潜在市场，确定产业项目。扶贫产业项目定位要体现地方特色，少而精;产业布局要体现重点，覆盖扶贫对象要广;就整个县域范围内来说，扶贫产业项目的产业链要长。

2、重点加强特色产品的加工与销售。产业扶贫项目要着眼于市场大格局，必须坚持市场决定性作用。在推动特色农业适度规模化发展的同时，在县域范围内大力发展农副产品加工业，延长产业链条;打通市场的销售渠道、完善物流配送体系，促进农村一二三产业融合发展，引导更多贫困农民参与到产业链发展中，共享产业发展。根据贫困村以及普通村的分布特点，适度规模化生产，因地制宜推进“一村一品，一乡一特”或“数村一品，多乡一业”的特色产业体系建设。围绕特色产业优势，通过产业与空间规划，集中建设一批设施农业产业园，吸引产业聚集发展。在具体经营模式方面，尊重农业发展的规律，防止盲目规模化，重视产业扶贫项目的质量，而非数量和规模。对于扶贫产业项目的起始阶段，规模小，产量小，贫困村内几乎不可能进行深加工，因此应该与周边的相关产业园或涉农大型企业结合，否则销售将会出现被动。对于已经建立的集体经济实体，比如合作社，或扶贫单位帮助组建的种植园、养殖场，出现经营困难的，应该在现有资源的基础上逐步做出调整，向市场靠近。

（四）加强扶贫资金的资本化运作。扶贫资金的资本化运作，是指地方政府将国家针对贫困户的帮扶资金或农户权益，通过入股或委托经营的形式交付龙头企业使用，并直接投资到产业项目当中，待项目收益后，贫困户按照股份或协议比例分享收益，从而实现“资金”向“资本”的转变。由于农业产业化发展需要开拓市场和承受市场风险，而龙头企业在这方面比政府更擅长，所以把扶贫资金投入龙头企业，实现扶贫资金的资本化运作是比较稳妥的办法。这也是产业扶贫工作中，当家庭产业发展和集体经济发展出现严重的历史困境后，地方政府最好的选择。在扶贫资金资本化运作中，龙头企业负责经营，贫困村将政府提供的产业扶贫资金作为本金进行投资，但不参与龙头企业的经营活动，每年以固定分红的形式获取收益。这样，龙头企业得到了产业经营所需要的资金或其他生产资料，政府则实现了贫困户脱贫和贫困村摘帽的政绩，同时又促进了地方产业发展，而贫困户和贫困村则实现了家庭增收和培育发展新型经营主体。近年来，广东省的农业新型经营主体发展很快，但在一些贫困地区，由于人才等约束却发展明显不足，因此贫困地区发展产业扶贫首先要培育和发展新型经营主体。主要措施有以下几个方面：一是加强招商引资，引进一些具有影响力、社会责任感强的农业产业化龙头企业，形成具有竞争力的特色产业，促进贫困户的增收;二是在当地培养带动能力强的龙头企业;三是培养带动能力强的农村经济合作社。农民在完全自愿的基础上，选择性引导而不是通过行政干预成立经济合作社。建立合作社领导层的奖励机制和监督机制，减少不负责任行为。合作社要引导农民转变观念和经营作风，探索带动农民，实现与农民利益共享的新机制。

（五）加强科技指导。产业扶贫需要有专业技术做支撑。现代社会，专业技术水平在很大程度上决定了农村种植业、养殖业、加工业等产业的发展水平。这就对扶贫对象的专业技术知识和能力提出了一定要求。然而，从当前广东省的现实情况来看，贫困地区的农民大多受教育程度较低，文盲和半文盲较多。美、日等发达国家在农业产业的发展过程中，均比较重视对农民进行农业教育和技术培训，注重农业技术推广工作，使农民掌握各类种植养殖技术。借鉴国外的经验，当前广东省在产业扶贫中要尊重群众意愿，因地制宜，积极开展农业技术、职业教育、产业创新等技术培训。同时，要重视农业技术推广工作，吸引一批高学历、懂专业的人才加入农业技术推广队伍。另外，还应加强与科研院所联系与合作，依靠科研院所帮助选择特色产业项目，提升传统产业项目，衍生产业链条。

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