“放管服”背景下高校科研经费管理流程优化研究

姚俊生 袁仁淼

【摘 要】 伴随着高校科研资金的迅猛增长，优化高校科研经费管理流程成为当务之急。根据高校科研经费管理的实际特点，从实务的角度分析其面临的环境和存在的不足，认为高校科研经费管理中存在项目立项效率低下、经费核算繁复、项目结题审批困难等问题。文章在国家“放管服”改革的背景下，以政府会计制度的实行作为契机，从科研项目设立、科研项目报销结算和科研项目结题三个方面针对高校现有科研经费管理流程进行优化研究，探索性地提出科研经费优化管理的实施路径，理顺科研经费的各方关系，以利于高校科研经费管理。

【关键词】 放管服; 高等学校; 科研经费; 政府会计制度; 流程优化

【中图分类号】 G475  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）08-0139-08

随着国家“2025”制造计划的实施，科研投入的重要性显得尤为重要。高校作为智力研究的中心之一，无论是财政经费的科研资金投入，还是非财政类的科研经费投入，都呈现一个迅速增长的趋势。如何优化高校的科研经费管理活动，提高管理效率成为促进科研项活动有效运作的关键。已有的研究成果多从信息沟通制度改革、标准化、协同效应等角度进行研究。郭娟[1]从“互联网+”理念出发，以科研经费“全生命周期管理”为主线，积极推动科研经费管理流程再造，以实现信息化。陆兴凤等[2]则认为高校科研经费管理存在问题的根源在于缺乏权威科学统一的管理办法，应该加强科研经费预算管理和审计监督，以期规范化。

国家层面，提出了坚持以人为本、坚持遵循规律、坚持“放管服”结合原则，就如何激发广大科研人员的积极性提出了指导性意见[3]。顶层设计中提出加大对科研人员的激励措施，已经成为发展的一个新形势和新方向。

“放管服”就是简政放权、放管结合、优化服务等，对高校而言，对内就是要改革传统的治理机制，对外则是要提升办事效率等。黄振胜等[4]立足于“放管服”理念，认为高校只有真正重视“放”“管”“服”并将这三个方面具体落到实处，才有助于调动科研人员的积极性和创造性，才能为科研发展注入新的力量。落实好“放管服”是高校实行政府会计制度的前提，在科研项目管理“放管服”背景下，如何实现与政府会计制度的对接显得更为重要。政府会计制度从宏观上界定了科研经费的预算、核算等内容，只有充分厘清政策边界，才能提高科研项目绩效。“放管服”要求高校在国家政策允许范围内制定科研经费内部管理办法，把项目预算调剂权等权限下放，服务好科研项目;还要加大科研经费预算的审核力度，科研业务支出必须合理合法合规，完善内部控制规范等，这对政府会计制度的实施充分奠定了基础。如何发挥科研经费的最大效能，创新科研经费管理制度，通过制度设计提高科研人员积极性，释放创新活力，不仅直接关系到科学研究工作的质量，还是真正落实政府会计制度的体现。

一、高校科研经费管理流程难点分析

从总量来看，我国高校的科研经费呈现大幅增长的趋势。但与此不相匹配的是，在目前现行科研经费管理制度下，高校科研经费管理体制并未能有效支撑科研活动的顺利进行。就目前的管理模式而言，科研项目管理主要分为项目管理和经费管理，科研部门对科研项目的立项、合同签订、结题等进行管理，而财务部门则负责科研经费的入账、核算报销等。由于科研部门与财务部门之间缺乏沟通机制，相互之间的信息孤岛并未能打通，使得项目管理与经费管理相隔离，进而导致对科研项目的管理缺位，容易出现管理真空，管理责任划分不明确，制约了科研项目的发展。同时，由于科研项目涉及的业务部门较多，而部门之间缺乏畅顺的信息沟通机制，导致资源的使用效率不高。另一方面，由于科研项目负责人和项目组成员对财务相关制度不熟悉，这不但反映在科研成本核算的“報账难”的问题上，而且对于财务部门而言，既要符合相关财务规章制度进行核算，又要服务好，让科研人员从繁杂的科研之外的事务解脱出来，全身投入到项目研究主业中。

高校的项目管理与经费管理相隔离，科研项目设立及经费下拨不及时，部门之间缺乏信息共享机制，导致科研经费的管理模式与现实相脱节，也为科研经费的管理带来了诸多的困难：

（一）部门之间信息共享机制缺失，科研经费设立流程繁复，效率低下

就目前的管理模式而言，无论是传统的从财政下拨的纵向科研经费，抑或是以科研技术服务和咨询为主的非财政性的横向科研经费，由于科研部门以及财务部门并不完全掌握科研经费申请的情况，甚至于各项科研经费的申报并无统一归口部门，导致部门间的管理数据缺少接口，项目立项存在滞后性，项目的资金管理与项目立项相互独立，经费设立困难重重，主要表现在：

1.过于重视项目支付的进度考核，忽视资金的及时拨付

对于财政经费类科研项目，从财政经费的年初下达到高校分配预算，往往相隔较长时间，而且没有及时按上报的预算拨付课题资金的现象也时有发生。项目研究进度与资金到位情况不匹配，影响了项目的正常进行。而通过国库零余额支付的方式下达的科研项目经费，由于无法直接通过零余额账户向高校实体账户进行归垫，造成项目前期投入的资金较难实现专款专用，无法达到专项资金及时可查的管理要求，从而延误科研项目的顺利实施。实际工作中，科研经费通常都是简单按存续时间平均下拨承接单位，一旦通过额度方式下拨高校，过于重视项目支付的进度考核，又有实施进度考核的问题，要求考核科研经费执行的支付率，忽视资金的及时拨付。特别是在年底或者项目结题前，为完成支付进度考核，使得科研人员对于经费的使用随心所欲，不仅影响财务部门的核算，还对年底的决算产生不利影响。

尽管目前按“放管服”的管理规定，科研经费可转拨到项目承担单位的基本账户，但同级财政的科研经费先下达到单位的零余额国库账户，再由项目承接单位提供相应的合同或协议等文件证明材料向同级财政部门申请后，经审核再转拨到项目承接单位，这样的操作流程往往存在信息共享不足，材料准备时间过长导致项目无法及时立项等问题。如何有效完善国库集中支付管理下的科研经费管理，理顺经费的及时下拨，有效管理，验收结项，显得更为重要。

2.信息共享机制缺失，导致项目设立效率低下

对于非财政类科研项目的经费入账主要是项目负责人通过在财务部门查询经费是否已到，并在财务部门认领该笔经费，财务部门确认经费到账后，出具相关单据证明，项目负责人凭着单据到科研部门进行审批后，将项目立项书等文件交财务部门，财务部门再依据立项书办理项目经费的入账和预算控制。由于项目负责人、财务部门、科研部门之间缺乏信息共享机制，主要依靠人工在不同的部门之间徘徊，不但浪费时间，而且由于彼此之间信息的隔绝，极容易导致矛盾。科研项目经费从到账到立项入账相隔的时间过长，使得办事效率不高，还制约了执行支付进度。

（二）忽视科研客观规律，科研经费成本核算流程约束多

科研经费的成本核算是科研经费流程管理中重要的环节。科研经费的正常使用和及时准确的核算，能有效地支撑科研项目的执行和研究进展。但是就传统的科研经费核算而言，也存在诸多难点：

1.过度强调预算“刚性”，导致科研成本核算“柔性”不足

廖忆崎等[5]认为，由财政划拨的基本科研业务费并不是一次性划拨到位的，存在一定的滞后性，使用额度方式下拨的基本业务费，财政部门要求需在当年使用完毕，这与科研项目的客观性并不十分匹配。片面强化预算约束，预算科目管理过于强调“刚性”而忽视“柔性”，在科研活动中难以严格按照预算执行或者进行会计核算。科研活动并不是一板一眼，科研项目的预算也非一成不变。特别是通过财政额度拨付的经费，从经费下拨到入账立项使用之间的时间较长，使得科研项目的预算与实际科研活动实施情况相脱节。特别是在设备购置方面，由于设备的采购金额并不是一个固定的整数，所以往往就会存在一个零头，或多或少。在科研经费执行进度考核的情况下，课题负责人必须支出全部科研经费，这样就不得不按照程序，调整预算，将剩余不多的经费调整用途后支出。同样地，由于预算与实际活动相脱节，使得预算的执行结果并不理想，预算科目管理的更改、调整则成为了必然。这样的结果费时费力，只体现了预算的刚性，但却忽视了预算是为了更好地完成目标这一实际的前提。

2.高校内部资源的损耗，难以进行内部结算

高校普遍具有跨专业、学科丰富的资源，在科研项目的开展过程中，经常会消耗本单位的资源，但高校的内部结算是科研经费管理的又一难点和盲点，按财政国库的支付规定看，由于高校的内设部门并不属于独立法人，部门间的经济业务往来不能开具结算发票，所以内部间的资源使用结算互转缺乏相关依据。财政部门认为对财政拨款已经充分考虑了高校的整体运作经费，内部结算属于财政拨款之外的事项，并不存在内部转账的问题。这就造成无法盘活本单位资源，并不利于资源的最优配置。特别是在科研实验方面，由于内部结转难，难以利用单位内部的实验室，反而要使用外单位的实验室，这就导致了内部资源的浪费，无法实现资源利用的最大化。

3.报账效率不高，票据审核复杂，资金支付手段严格

在科研项目结项前或年末，由于目前普遍存在着当年的发票应当年报销的规定，为增加项目资金的执行进度，往往在年底突击花钱，预算松弛的情况较为普遍，财务报账难的问题在各个高校普遍存在。而且对于科研活动来说，目前还存在无法取得票据的情况以及一些偏远地区的科研开支，这些情况就存在着票据审核的问题。由于目前科研经费的成本核算强调公务卡支付等非付现支付方式，这些问题同样制约着科研成本核算的效率。

（三）科研经费结项流程烦琐，信息化不高

尽管国家有“放管服”的举措，但是前提是要“放得下，接得住，管得好”，因此对于各个科研经费承接单位来说，既要强调科研项目管理的“单位法人制”，又要强调项目负责人制，进一步强化科研项目的管理，服务虽然放开了，信息化程度加强了，但管理的要求也提高了。目前对于科研结題来说，普遍存在结项流程重复，信息共享不足。

二、“放管服”背景下高校科研经费管理流程优化

现有的科研经费管理模式已经无法满足科研管理需求，政府会计制度其双功能、双基础、双报告、平行记账的特点，使得在对科研经费管理时更应把握好预算、核算之间的账务处理。理顺科研经费资金的属性，及时合理地进行记录显得尤为关键，优化科研经费管理流程是高校实施政府会计制度的必然要求。政府会计制度对高等学校会计核算进行了彻底的规范，把两种核算基础从一个核算系统中剥离，重建了双重功能的会计核算模式。若无法理顺科研经费管理，优化管理流程，则无法将政府会计制度落实，亦无法助推科研能力提升。

“放管服”背景下高校科研经费管理流程优化从科研经费的下达，到项目设立、成本核算和结项审批等存在的难点盲点等进行梳理，以管理规范化、系统化，流程简单化，服务优质化等为目标，以“放管服”的理念结合政府会计制度改革为发展契机，建立高效的高校科研管理流程体系，这不仅是高校规范财务管理活动的需要，也是促进高校完善内部控制制度的要求。全面优化科研经费管理活动，共享信息，解决难点盲点，以流程优化为目标，达到为科研项目服务的最优模式。

（一）科研经费设立流程优化，确保科研资金及时到位

以政府会计制度的改革作为契机，结合“放管服”的管理需求和智能时代“互联网+”的技术协作，建立创新驱动观念，构建符合新时代的信息体系，利用“互联网+”的思维和大数据构建原则，建立全方位的科研服务管理系统，将原本分散的信息整合起来，做到充分沟通，打通各部门间的信息隔阂，实现科研经费管理各部门之间的信息共享，提高科研经费管理的智能化水平。通过科研系统与财务系统数据对接，解决科研项目立项和预算数据的共享，通过流程优化实现预算调整、合作单位经费外拨以及结题审核等多部门的在线办理和大数据共享。

1.强化合同管理，优化政府会计制度改革下的科研资金管理

按照政府会计制度改革的要求，应建立与权责发生制为基础的财务会计体系与预算会计相对应。因此科研经费的合同管理在目前看来变得更加重要，这是正确反映高校一段时期的整个科研事业收入的重要内容。科研项目立项发端与项目申报或投标环节，可通过类似项目的大数据分析，及时有效地提醒项目申报人科学地制定项目预算，从源头上区分好预算和核算的职责。

2.分清科研资金来源，优化立项确认流程

由于科研资金来源多元，既有通过财政国库系统拨付的科研资金，又有直接转账到实有账户的横纵向科研资金，根据确立的合同，追踪科研资金的来源对于立项的推进尤为重要。财务核算系统、单位开户银行、财务网报平台，科研部门系统应该相互连接，信息共享。科研经费从项目申报时开始，通过合同管理产生应收账款，一旦资金到账，项目负责人可以通过网报平台连接单位开户银行或者通过财务网报系统定期推送经费进账信息，办理科研经费的认领手续，而不用人工到财务部门进行查询，直接在网报平台上点击认领该笔经费并打印到账通知单留存，网报平台通过数据传输实时更新并传输到科研部门系统进行处理，减少人工跑腿的时间，真正实现电子数据的有效交互使用。

3.项目进账和预算控制流程优化

项目负责人通过科研部门系统，将立项通知书、项目预算等推送到财务部门系统，财务部门根据科研部门的审核意见进行立项、项目经费代码生成、预算控制等同步处理，并生成项目入账凭证等，缩短科研项目的入账时间。面对高校学科多、各专业有其特殊的专业背景和专业规律，应积极探索科研经费立项入账院系参与新模式，在政策允许的范围内，扩大科研经费管理的参与范围，在经费入账上“做减法”，减轻财务人员和科研人员负担，提高办事效率，优化流程，将“业财融合”的理念运用到科研项目管理，在项目设立环节自动对接项目申报时所填列的预算信息，同时通过多渠道下放管理权限，减少审批环节，放管结合，提升科研能力。

4.科研系统与财务系统整合信息能力优化

科研系统与财务系统并不是相隔离的，打通信息孤岛，建立信息共享机制，优化整合信息的能力。项目负责人不仅可以通过科研系统查询项目的基本信息，还可以查询到财务报销情况等，真正实现通过一个平台满足所需，整合财务系统与科研系统的项目信息，为科研项目服务。

优化后的科研经费设立流程如图1所示。

（二）科研經费成本核算流程优化，构建信息共享机制

通过财务网报系统、财务薪酬系统、财务核算系统以及外部系统的协同，规范各类业务财务报销等全过程信息化一体管理，有效地按照项目预算的刚性要求控制科研经费成本核算。与此同时，通过国税系统平台的发票查验支撑，财政一体化系统公务卡结算和资产系统的数据同步，以及银校互联实时支付的技术支撑，有效提高科研人员成本核算效率，降低时间成本，提升财务效能和服务水平，优化内部控制流程，堵塞管理漏洞，化解财务风险。真正实现管理制度化，制度流程化，流程岗位化，岗位职责化，职责表单化，表单信息化。利用新媒体手段，创新优化财务系统建设，做深做透优质服务举措。借助网站、微信公众号等，第一时间发布有关财务新政、报销解答、办事流程等;推广无等候预约单自助投递乃至伴随国家电子化的发票信息系统发展，逐步实现业财融合，逐步实现科研人员只需关注科研主业，财务人员在服务端做“加法”的目标，进一步为科研人员减负。在实现高效服务的前提下，更好地实现科研项目管理的留痕以及信息公开，落实政府会计制度要求下的财务会计和预算会计的平行记账，建立科研经费成本核算流程优化模式，具体优化后的科研经费成本核算流程如图2所示。

1.财务网报系统流程设计

借助项目的设立，由项目负责人登录财务网报系统，采用授权的方式授予科研财务助理科研项目查询和成本核算的操作权限。科研财务助理根据科研业务性质选择具体的科研业务类型进行成本核算的归集，将高校的科研业务与财政日常专项业务相区分，在业务模块中嵌入和整合相应的管理文件以及各项控制和审批提醒，使得科研成本核算能标准化、制度化和合理化。

对于重点业务和高频发展的科研成本，如科研活动中的调研和出外参加学术交流会议等差旅费采取引入商旅服务平台的方式，在服务平台上完成公务机票购买、差旅目的地住宿酒店预订、接送交通服务等操作。对于硒鼓、墨盒等常用物品的耗材采购，通过业务平台建设以及政府采购公开招投标的方式引入符合资格的供应商，在网报系统上实现耗材物品的实时采购和领用，减少中间验收环节和采购环节，规范科研的政府采购管理，体现“放管服”的管理服务理念。

2.财务薪酬系统流程

严格按照相关法律法规和科研项目管理规定的要求，根据多劳多得的分配原则，创新劳动报酬的发放方式，将涉及科研活动的人员经费，通过薪酬系统归集，将所有发放到个人的款项及代扣、代发的各类费用的数据必须先录入薪酬管理系统并提交，涉及校内人员（包含教职工和学生）的发放，薪酬管理系统会自动匹配该类人员的学校统一管理的银行支付账户信息，进行个税归集和银联代发功能，完成科研人员成本核算无现金化支付。

3.财务系统核算流程

通过项目设立的预算控制，结合外部系统的财政信息一体化系统对接，完成科研成本中的发票查验以及增值税的进项抵扣，根据科研活动中预算情况购置或自制固定资产情况，同步资产业务信息，同时按照国家的有关规定和要求，在科研活动的成本支付中运用公务卡等非付现作为支付手段完成支付功能。最后通过财务核算系统的平行记账制单、复核，财政一体化系统和银校互联系统完成科研成本核算的资金支付。

4.内部资源损耗的结算流程

如图3所示，对于高校内部资源的结算，设立资源成本中心，按服务标准提供结算服务，根据各个内部资源中心提供成本结算标准，由项目负责人根据项目预算控制，通过在资源中心申报下单的方式，完成资源的内部结转，目前各个高校的内部资源中心以各个重点实验室、分析测试中心、学报编辑部和图书馆为主。内部资源结算时，按照政府会计制度的要求，应充分考虑财会报表合并要求，做到体现科研项目开支，抵消内部结转收支的实际情况，如产生内部资源结转业务时，其科研项目做相应的成本核算支出，而资源中心做相应成本抵减，不虚增收入，完成资源的内部结转。

5.资产采购流程

科研部门、财务部门与资产采购部门进行业务对接，以科研设备和耗材的采购需求作为开端，结合科研项目的预算，有预算但是采购内容又在政府集中采购目录以外，采购限额标准以内的资产采购内容，则进入由设备处等资产采购部门承办的高校采购平台进行竞价采购，竞价过程中再遵循一定的原则，如满足需求的情况下，报价低的中标;报价相等时，信誉等级高的中标;报价和信誉等级均相同时，先报价的中标。最后确认中标供应商，由其供应设备和耗材等。与此同时，新增资产管理卡片同步资产数据信息，在财务端接收采购部门传送的数据信息后，在财务系统进行资产采购内容的财务会计和预算会计的“平行记账”，制单核算后付款，并且相应计提折旧，确认项目成本费用，完成资产核算。优化后的资产采购流程如图4所示。

6.系统查询流程

采用短信通道和系统查询流程可为科研管理部门以及项目负责人和经办人提供及时、准确和完整的财务信息，包含科研成本核算的报账支付进度和科研项目的资金使用情况和项目预算信息，合理安排后续的成本结算，实现对项目的动态实时监管和掌控。

（三）科研經费结项流程优化

在“放管服”背景下，转变支出管理惯性思维，重视科研规律，创新科研结项流程优化。科研项目结项包含科研部门、财务部门和审计部门的系统数据平台数据采集和交换，并按照各自的侧重点完成结项工作。科研部门汇总结项所需材料，考核项目指标，落实并汇总项目预算。财务部门审查项目预算执行情况以及项目成本开支过程中的成本核算归集。其中数据存取可采用成像技术将纸质财务凭证材料转化为电子化信息。结项审批时，只需按照科研部门的合同信息，就可对应查询项目的财务信息，调取重点业务的所有凭证材料。审计部门通过云平台，运用大数据分析，提示风控点，有计划步骤地开展审计抽样和调查活动，最终完成项目结项。优化后的科研结项流程如图5所示。

三、结语

基于“放管服”以及政府会计改革需求的高校科研经费管理模式流程优化是在新一轮简政放权的大背景下的一种服务好科研项目，促进科研活动富有成效发展的新模式。它采用的是科研部门、审计部门、资产管理部门和财务部门，结合上级主管部门管理要求下的主动全员参与的流程管理链条，可以引领科研人员走出繁重的经费立项、成本核算工作，打通跨部门之间信息共享机制，理顺科研经费下达、使用、核算之间的关系。以科研人员为中心，简化科研经费立项的过程和成本核算过程，在结项中完成绩效考核，真正服务于科研活动。

【参考文献】

[1] 郭娟.“互联网+”时代科研经费管理流程优化[J].会计之友，2018（3）：90-94.

[2] 陆兴凤，翟志华.基于公立高校自身的科研经费规范化管理探析[J].会计之友，2016（13）：77-80.

[3] 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见[A].2016.

[4] 黄振胜，张嘉祺.“放管服”背景下N高校科研经费管理改革研究[J].会计之友，2017（24）：110-113.

[5] 廖忆崎，李怀龙，张亚非.中央高校基本科研业务费专项资金管理小议[J].经营管理者，2016（1）：243-244.