关于加强财政专户多层账户管理的建议

陈志鹏

近年来，随着财政部门对财政资金归集管理及分账核算需求的日益增长，银行机构不断提升结算账户核算服务能力，陆续开设多层账户业务，多层账户的开立和使用量不断增长。但碍于目前没有成文的制度对此类业务加以规范和界定，部分银行机构的多层账户业务在子账户开立和使用方面存在诸多不规范行为，一定程度上影响了人民银行对于多层账户的监督管理，应引起高度重视。

一、财政专户多层账户业务现状

（一）银行多层账户开立标准

目前，“多层账户”这一概念在监管层面并无明确定义。在银行机构实际业务中，多层账户一般是指基于一个单位结算账户的多层级总分账户结构，通过将子账户交易明细反映到主账户或者将主账户交易分账记录在子账户，从而实现主账户对子账户资金统一管理或者子账户对主账户资金分账核算的账户业务。在形式上，子账户的账号按照“主账户的账号+多位序列号”的规则构成;在实质上，子账户是附属于主账户、同时具备独立转账交易功能的一种账户。

（二）财政专户多层账户开立现状及趋势

随着财政专户规范管理工作的持续开展，各级财政部门在银行机构开立的财政资金专户数量相应减少，多层账户业务越来越多地运用于财政专户资金的管理，它集中存放、分户管理的簿记模式恰好满足了财政资金集中化管理的需求。

目前，财政专户多层账户业务主要应用于财政多项资金的归集管理，以社保资金为例，按险种为社保主账户开立多个子账户，一举满足了财政部门按不同资金性质对专户资金进行分类核算的需求，与此同时，在财政系统内部也形成了资金使用权与核算权的分离，在一定程度上能防止财政资金被挪作他用。

经过多年的发展，银行机构基本形成了各自的多层账户业务体系，但由于多层账户在监管层面没有统一标准，银行在开立多层账户业务时普遍存在子账户开户依据留存不规范、开立数目不受限制的现象，并且有开立子账户作为银行结算账户使用的趋势，一定程度上影响了人民银行对财政专户多层账户的监管。

二、财政专户多层账户业务存在的问题

（一）多层账户尚无明确定义及规范标准

一方面，开立标准没有严格界定。如有些财政专户多层账戶，主账户与子账户的核算资金类型不同，业务互不交叉，造成子账户资金性质与主账户不尽相同;有些本应专款专用的财政专户资金，被开立成子账户挂靠在相似财政专户主账户下一并核算，没有按专用账户报送人民银行核准;还有些本应按核准类账户管理的预算单位账户以子账户的形式存在于财政专户多层账户下，弱化了人民银行对预算类账户的监督。

另一方面，开户流程缺乏统一标准。2013年5月1日起施行的《财政专户管理办法》第七条的规定“性质相同或相似的资金原则上应在1个财政专户中分账核算”，间接明确了财政资金专户开立多层账户的合法性。而具体操作中，现行《人民币银行结算账户管理办法》和其他有关制度文件并没有明确规定开设多层账户需要经过人民银行的核准或者备案，不利于人民银行对多层账户开立情况的掌握和管理。

（二）多层账户使用环节缺乏监督

一方面，部分银行机构在主账户按规定审批生效后，只简单留存财政部门出具的相关文件，即依存款人申请开设多层账户，无需另留印鉴等开户资料。在同一多层账户内，财政部门自主约定子账户开设数量，可以一次性开设多个子账户，也可随时增补或撤销某一个子账户。

另一方面，各金融机构对多层账户的使用要求不尽相同，在涉及银行与存款人的权责界定等关键方面存在不小差异，如子账户和主账户是否共用印鉴;子账户的名称是否与主账户保持一致。财政专户多层账户缺乏统一、规范的使用标准，极易引发业务风险。

（三）管理工作难度增加

一方面，财政存款金额巨大、用途稳定，而规范性管理制度的缺失导致多层账户开立手续过分简化，间接诱发了各家银行对于财政存款的不当竞争。部分基层财政部门在不同银行机构开立同一资金类型的多层账户，其中大部分是只有主账户照例年检、子账户不参与对账的沉睡账户，这些子账户不体现在存款人的银行账户开户清单中，不利于财政资金的日常管理。

另一方面，由于各银行机构为财政专户开设多层账户的门槛不一，且各自的多层账户管理制度也没有向当地人民银行报备，财政专户多层账户业务实际上缺乏内部约束。当集中清理财政专户时，银行机构可以在财政部门的默许下，将不同性质的财政资金账户归并在一个主账户下，从表面上看专户数量可能是减少的，但实际情况则是减少的专户都归并到了子账户中，长此以往，极易引发单位结算账户管理的漏洞，隐藏着极大的风险。

三、对策建议

（一）及时制定并完善多层账户管理办法

一是从规范银行业务角度，建议及早出台多层账户管理规章制度、修订完善《人民币银行结算账户管理办法》，明确多层账户的定义，统一规范多层账户的核算内容及业务处理模式，规范多层账户开立、销户、变更管理等具体内容，严格多层账户业务的监管标准，使基层人民银行在实际操作和检查中有据可依。二是从财政资金管理角度，建议协调财政部修订《财政专户管理办法》、增加多层账户相关内容，规范财政部门多层结算账户的开立标准、开户流程以及所需开户资料，规范多层账户的使用和管理，严守准入门槛，着重规范可独立办理资金收付业务的子账户，建议实行子账户预审制度。

（二）开展存量多层账户的摸底和清理工作

笔者认为，对于现阶段财政专户的多层账户的规范清理工作，人民银行的业务指导意义大于行政处罚，人民银行应协同财政部门，妥善做好现存多层账户的摸底和清理工作，在审慎合规的前提下适当简化银行机构的账户管理成本，使多层账户业务的规范化进程实现平稳过渡。一是对有合法合理用途的，尽快补齐证明文件，实行报备人民银行管理;对不合规的，限期予以清理，力争早日厘清存量多层账户。二是在人民银行制度规章出台前，执行多层账户开立预报告制度，并严禁备案类账户开立多层账户。

（三）加强多层账户业务管理，强化金融机构自律意识

目前各家金融机构所设定的多层账户管理模式均存在制度或操作上的缺陷，业务规范意识亟待增强。人民银行应适时开展多层账户专项检查，排查业务风险，强化多层账户业务管理。银行业金融机构应加强对相关法律法规学习，在指导性配套制度框架内及时修订管理制度、操作规程和业务流程，确保能为客户提供准确、规范的账务、簿记、统计服务，切实提高自律意识，抵御金融风险。