公安部与地方公安机关职权划分：依据、内容和重构路径

□韩春梅，赵康睿

(中国人民公安大学，北京100038)

公安部与地方公安机关职权问题折射的是中央与地方的关系问题，以往有关公安机关职权划分的研究大多停留在体制研究层面，针对职责权限方面的研究相对较少。在借鉴中央与地方关系的现有研究成果的基础上，本文从政治学和行政学的角度探讨公安部与地方公安机关的职权划分，并提出重构公安部与地方公安机关职权的框架与策略。在此需指出，本文涉及的公安部与地方公安机关的职权不是具体意义上的公安部与省、市、县的层级关系，或者其他层级地方公安机关之间的关系，仅指广义范围的中央与地方的关系。

一、公安机关职权划分存在的问题

中央政府与地方政府的职权争议一直是我国政治体制改革的难题。公安部与地方公安机关也存在同样的难题，主要问题有公安机关职能存在缺位、越位和错位；行政成本高，机构臃肿；部门设置上下对口、趋同化；上下级公安机关之间行政管理权和刑事执法权不清，职能重叠和交叉等。[1]结合我国公安机关的具体实践情况，厘清公安部与地方公安机关的职权，将会提升公安机关的公共服务、社会管理水平，改善公共服务质量，更好地维护国家安全和社会治安，保护公民的合法权益。

(一)公安机关的职能与机构设置划分不清晰

我国现有的公安管理体制是“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”，在这种体制下，由于公安部与地方公安机关的职能和权限并未清晰划分，上下职能一般粗，到底哪些职能属于地方，哪些职能属于公安部，并不清晰。因此，地方公安机关不得不照搬上级的组织结构设置，造成不同层级的公安机关在机构设置上存在一致性，导致地方公安机关机构设置机关化。公安部作为我国重要的行政、刑事双职能部门，除了对地方公安机关有着监督与管理权力以外，还对其内部设置有着一定的干涉权，以至于各级公安机关的机构设置不合理且无序，职能相互交叉，运行不畅，严重制约着公安机关战斗力的提高。可以说，公安部和地方公安机关在职权范围还未厘清，直接导致机构设置的无序。

(二)公安机关事权与职能交叉重叠现象严重

公安部与地方公安机关存在事权划分不清的问题，刑事执法权与行政管理权相混淆，权力管辖的边界模糊，出现权力的结合部和真空地带的矛盾现象。[2]而地方政府同样未对刑事执法权和行政管理权加以区分，从而造成了行政、刑事职能混乱的现象。[3]与此同时，公安机关当中的许多部门和警种都存在职能和权限重叠交叉。随着反恐的形势越来越严峻，各地公安机关纷纷成立反恐支队，而治安、特警等也都承担反恐任务，但是在权限职能方面并没有加以清晰界定，由于各警种、各部门互不隶属，往往各自为政，协调配合不够，造成管理中的相互扯皮、相互推诿甚至没有人管理的现象。

(三)公安机关的职责与利益存在明显的冲突

从经济利益层面来看，公安部和地方公安机关有着明显的利益冲突。公安部是从全局、整体出发的，追求的是公共安全和利益的最大化，而地方公安机关不仅对公安部负责，更重要的是接受地方政府对其的监督，它必须同时对公安部和当地政府负责。为了达到和保证本地区、本民族的利益最大化，保证本地区、本民族的秩序最安定，地方公安机关往往具有明显的“理性经济人”意识，必然在很多方面要从地方利益出发。[4]尤其在政策的执行上，地方公安机关经常会出现选择性执行的情况，对本地区有利的会积极执行，如对本地区不利或无法在近期显现效益的政策，可能会消极或被动地执行。同时，公安部或上级公安机关的警令和警务活动有时会受制于地方政府。因此，如果属于单纯的业务，与地方利益没有根本冲突，地方政府还可以协助下级公安机关落实；但是如果使地方利益受损或增加地方工作难度，那么地方政府可能会选择性执行，或消极对待，致使警务活动得不到落实。

(四)行政组织立法减缓了公安体制改革速度

2006年，我国颁布了《公安机关组织管理条例》，对公安机关的各项行政法规进行了详细的阐述。[5]《条例》虽然明确指出了公安部与地方公安机关的地位，但是对于二者的具体职权划分却是一个空白。长期以来，我国行政组织立法不够健全和完善，特别是政府职能部门组织立法，立法的不健全从根源上导致了公安部与地方公安机关职权的模糊和冲突。

此外，近年来，地方公安机关在公安体制改革实践大胆创新，积极摸索，探索新的警务体制和模式，如尝试将警务指挥管理模式从三级变为二级，一些地方公安机关撤销了公安分局，做大派出所，也有的撤销派出所，增设分局，但是这些重要的改革举措上无公安部支持，缺乏顶层设计，下有来自基层和民众的改革压力，改革自身的问题又不断显现，在主推领导的相继卸任后，有些地方还在坚持探索，但有些地方已经失去了改革的热情。

二、公安部与地方公安机关职责划分基本思想

(一)确立公正、有限、有效、有责的价值取向

价值取向最终指向公安部与地方公安机关职权划分的终极目标和出发点。任何一个研究和问题都有其价值目标。多数学者将“效率”作为出发点和最高目标。也有研究者提出了“民主”与“效率”兼顾的价值目标，还有一些研究者则追求“公平”与“效率”相兼顾。[6]

笔者认为，公安部与地方公安机关职权的价值取向可以表述为公正、有限、有效、有责。公安机关的刑事执法权的首要价值取向应当是公正，公正是公安工作的生命线，是公安机关执法活动的基本要求，也只有公正、公平才能体现公安机关职权的内涵。

有限和有效作为不同的价值选择，引领着公安机关警务活动和警务模式的创新和发展。有限的最大意义是让警察和公安机关的职责在《人民警察法》等法律框架内有序运行，让警察和公安机关的职责具体化，可操作化，而不至于太过宽泛。而有效警务作为另一种价值取向，它强调的是警务活动和服务民众的有效性。有效警务的内涵与有效政府之间有着很大的关联性。根据相关调查指出，政府各项活动的效率与社会的和谐稳定密切相关，需要投入必要的社会成本。

在这一过程当中，由于政府运作效率的不同而产生了有效政府与无效政府两种定义。[7]这就说明有效警务意味着警务活动的低成本而高收益。有效警务的实现首先需要厘清警察职能、准确定位警察角色，明确警察职责，坚持有所为、有所不为的原则，将本职工作做好；其次要求警察不断提高和优化自身素养和能力，树立一个有限且有为的警察形象；最后要加强整合社会资源，发挥民众的主体性和自治性，更好地、有效地实现社会全民治理。

如果说从警务活动泛化到有限警务的过程为我国公安机关的进一步发展奠定了坚实的理论基础。那么，从有限警务到有效警务的转变则对我国公安管理体系的创建与完善有着显著的实践意义。有效警务理念的确立，是以有效性作为警务活动的根本价值取向，是警务改革的发展方向和目标，更是社会主义科学发展观的根本体现。[8]

有责的价值取向是公正、有限、有效三个价值趋向的最后防线。公安机关行使职权就是一个权责统一、权责制约的过程。有责意味着公安机关需要依法行使职责，加强监督机制，厉行行政问责，做到有责必问，有错必究。

(二)基于中央和地方关系确定基本原则

公安部与地方公安机关的职权划分依据中央和地方关系建构原则，可以归纳为：法治原则、权责一致原则、利益博弈原则、统一性和多样性相结合原则、权力均衡原则、公民权利决定公共权力原则、治理原则等。具体内容见表1

表1 公安部与地方公安机关职权划分的基本原则

(三)职权划分的实质

1.各级公安机关履行职能效率最大化问题

不同层级公安机关的职权划分和调整实质上是实现效率最大化的目标和过程，基本含义是公安机关在公共安全治理和公共服务的过程中，成本最低，公众获得的收益最高。在所提供的公共服务尽可能减少成本，并保证收益的前提下，我国公共服务的落实必须从地方公安机关做起，从建立科学高效的警务机制做起。

因此，公安机关应以效率最大化作为核心目标，将不同的职权进行详细的划分，对资源进行有机的统一与分配，最大化地减少成本的投入，以此来提升公安部与地方公安机关运作的效率，从而达到高效警务、有效警务的目标。地方公安机关在警务活动实践中，应根据地方社会秩序状况、地方警务资源、地方治安防控需求等具体情况和现状，合理配置、科学管理、有效使用和调配警力和警务资源，避免低效或无效警务，克服警务活动的盲目性，不断完善和提高工作效率和服务质量，实现警务工作效益的最大化。同时，效率最大化的关键在于公安机关运作水平的优劣。将公安管理体系的重点转移到对公安机关警务活动的质量和效率的关注上来。

2.公共安全管理权力的最大化问题

公安部与地方公安机关权责划分的确切涵义是公共安全管理权力的分配。在我国，国家权力在法律上的主体为广大人民群众。法律权利与公民的政治权利之间形成良好的对应关系，以此来保证公民在社会当中的地位。在实际政治生活中，公民通常只保留国家权力的所有权，国家权力的行使权则由公民通过选举行为委托给由自己选出的国家机关。

公安部与地方公安机关职权划分的过程本质是一种公共安全管理权力的运行过程，其目标在于用最少的成本实现二者协调效益的最大化。换句话说，即公共权力运行效率的最高。从量的方面考虑，要明确公安部与地方公安机关的权力管辖领域范围，严格控制成本支出，要调动社会各层面的积极治理因素，促进多层治理的效率。按照我国公共治理的要求，应当从理念、结构以及方式等方面来对其进行转变，提高公共安全管理效率。然而，无论是从质的角度还是量的角度，都是一种静态考量，而公共权力的运行更多地表现为一种动态过程。动态思考主要集中在对于突发成本的控制和应对上，避免突发和应急事件产生的突发成本。[9]总之，公安部与地方公安机关责权划分体现了公共权力的合理配置，以及控制成本和追求效率的过程。

3.国家利益和地方利益的调整问题

从本质上来说，国家权力指的是我国法定的社会公共利益，而不论是公安部还是地方公安机关，都是代表人民行使国家权力，所以，公安部与地方公安机关职权划分的实质是一个社会法定的公共安全利益分配关系。[10]

国家利益与地方利益之间存在着一定的差异性，但是，从公共安全利益的角度来看，就不必因为狭隘的地方利益观而产生矛盾冲突。但是，单纯从利益出发，公安部与地方公安机关作为不同的利益主体很容易产生对立和博弈。因此，公安部与地方公安机关职权划分需要在利益观层面上达成共识，在信息充分的基础上，促使各层级公安机关协作和合作，才能达到工作效率最大化和公众利益最大化。

三、公安部与地方公安机关职权重构构想与策略

根据公安部与地方公安机关职权划分的基本思想和内容，可以提出其重构策略：一是对公安部与地方公安机关的权力主体关系的定位；二是公安部与地方公安机关职权划分模式构建；三是公安部与地方公安机关职权划分策略重构。

(一)公安部与地方公安机关职权的配置构想

1.公安部与地方公安机关等权力主体关系(见图1)

公安部：对全国公共安全和警务活动具有全局性的执行立法权、指挥权和监督权，在业务上指导地方公安机关，在警务活动上做统筹安排，顶层设计，并组织和培育其他政府组织、社会力量参与公共安全治理。

图1 公安部与地方公安机关等权力主体关系定位

地方政府：地方政府在财政权、行政领导权、人事权等方面领导和管理地方公安机关，结合本地区实际情况，从多层面支持和统筹协调公安部和地方公安机关的警务活动，维护本地区的安全稳定和公共治理。

地方公安机关：接受公安部和地方政府的双重领导，密切同地方政府的关系，加强与公安部警务理念的一致和警务工作的配合和支援。

社会力量：整合资源，参与公共安全管理及自我管理和治理，形成合力模式和社会治安综合治理体系，共同打击犯罪。

2.公安部与地方公安机关职权划分模式

为了满足多层治理体系的要求，公安部和地方公安机关需要对其职权进行明确的划分，按照自身的职责来履行相应的义务。除了公安部和地方公安机关以外，还应当在这一过程当中引入一些非政府组织，以此来保证治理模式的多样化，使我国的公共服务具备良好的弹性。与此同时，开创公安部、地方公安机关、非政府组织、私人与社会力量等领域紧密合作的治理模式，共同来为我国多层治理体系的发展做出贡献。多层治理的落实集中在三个层面，详情见表2。

表2 公共安全管理与服务职责划分的多层治理模式

表2(续)

划分层次划分原则职责主体职责具体内容供给过程与方式类型2:多层治理治理原则公安机关与非政府组织、公民承担公共利益属性强的问题的治理,如毒品、家庭暴力、青少年犯罪、恐怖暴力等任务导向,建立具有交叉型成员的弹性组织公安机关与私人组织共同承担容易测量和监督的公共安全管理与服务,如城市安全评估、食品安全监督、社会矛盾调查等公安机关以委托、外包或合作等形式将任务给私人组织或社会团体,承担委托者、购买者和监督者的角色

(二)公安部与公安机关职权重构策略

1.转变公安机关的职能，推动在法律层面明确规定地方公安机关的职权

当前，转变政府职能已经成为改革的一面旗帜。在职能转变的大背景下，公安部与地方公安机关首先要厘清自己的职权，内设机构和部门的职责到底是什么，哪些能够自己实施，自主管理好，哪些是不该管、管不了、管不好的职能；哪些职能存在弱化现象，哪些职能是交叉重叠的；哪些职能可以剥离，哪些职能需要强化；哪些职能可以交由其他部门实施，哪些职能可以委托于社会组织和社会力量。这样，既可以提高办事效率，又可以使公安机关与其他部门以及社会形成协作互动的关系。

现行法律法规对公安部与地方公安机关各自的职责和权限虽然有一些规定，但都比较宽泛笼统，缺乏清晰准确的界定和限制，操作性不强，又缺乏有效的监督机制，导致在不同层级公安机关改革调整过程中，无论是集权还是放权、共享权力还是专有权力都缺少充分的法律依据，导致调整过程带有较大的随意性和不规范行为，不利于维护公安部的权威和发挥地方公安机关的积极性。因此，需要尽快完善和修改相关法律法规，明确公安部和地方公安机关职权、划分原则、监督机制和程序等，消除公安部与地方公安机关在职权划分上的“灰色地带”，使其法律化、制度化，做到有法可依，防止随意性。[11]

2.合理、科学划分公安部和地方公安机关的职权

2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》提出省以下法院、检察院垂直管理改革。随着司法体制改革的深入，有关公安机关也需要实行垂直管理的提法引起各界的关注和热议。笔者依据《公安机关组织管理条例》，认为公安机关还应该以双重管理为主，个别警种或警务活动可以尝试垂直管理。根据我国《宪法》和《刑事诉讼法》的规定，公安机关作为我国重要的行政部门，在我国行政职能体系的创建与完善当中发挥着至关重要的作用。在管理的过程中，不但拥有基本的行政执法权，而且还具备着强大的刑事执法权力。[12]因此双重管理是有法律依据的。但是，双重管理体制并不意味着公安管理体制已趋完美，不需改革。在警务活动的实践中，恰恰因为双重管理体制没有明确区分刑事执法权是地方事权还是中央事权，缺乏具体操作规定，出现了两种权力错位、运用不当和相互干预的问题。[13]所以，为了加强我国现有的公安体制的监督与管理工作，必须对其各项权利进行明确划分。强化中央事权与地方事权的概念，并对其实行有效的权责分离。刑事执法权从其属性来说，是国家权力的重要组成部分，应是中央事权，必须由公安部统一行使。为了维护法律的权威性和司法的统一性，避免地方对司法活动的干扰，地方各级公安机关的刑事司法警察理应由中央实行垂直管理。而公安行政警务则由地方管理为主，中央对地方治安警察保留业务指导权，不干预地方治安警察的机构设置和人事安排。[14]

3.建立处理公安部与地方公安机关职权的争议机构及监督制度

当前，公安部与地方公安机关存在争议较多，有因法律法规干预产生的、有因地方公安机关行为有无违反公安部警令的、有因行政干预产生的，这些争议都是公安部与地方公安机关存在权力和利益冲突的客观现象，因此，必须尽快建立处理这些争议的机构以及争议处理制度，尽可能将这些争议解决在内部。同时，需要完善对公安部与地方公安机关职权的监督机制和制度，完善监督方式、监督手段，将立法监督、行政监督和财政监督等多种监督方式结合起来，形成多方位、多层次、全面的制度化、法制化的监督体系。建立公安部与地方公安机关良性互动的监督关系。在职权划分明确的条件下，公安部要尊重和完善地方公安机关利益，地方公安机关有权独立处理地方警务互动，公安部不得非法或随意干涉。此外，要完善公众监督体系，重视和保护公众和媒体的监督作用，营造权力体系外部有效地监督环境，使公安部与地方公安机关职权透明化和规范化。[15]

4.引入社会与市场变量，建立公安部-地方-社会三维协作范式

为维护社会的和谐稳定，必须在各个地区创建公安部-地方-社会三维协作范式。社会公共安全的治理，缺少哪一方力量，都不能取得实效，需要构建严谨有效的公安部-地方-社会三维协作范式。这一模式的运用能够在公安部和地方公安机关之间充当中介和缓冲力量，使公安部与地方公安机关相对独立，充分发动社会力量来保障各项活动的权威性。随着社会治理的演进与发展，警察的社会治理职能需要不断剥离，向社会转移，需要社会力量的参与共同防范社会风险，共同防止和减少犯罪，共同进行社会治安防控。

公安部、地方公安机关与社会在公共安全治理中进行协同合作，以解决单凭三方中的一方难以解决或不易解决的问题。在公共安全治理过程中最根本的是协同创新，三者分工合作，各负其责。在各级人民政府的监管下，共同来促进公共安全治理的顺利进行。