社区矫正中的警察角色研究

(中国人民公安大学，北京 100038)

社区矫正是我国重要的行刑制度，也是我国司法改革的重要内容。《中华人民共和国刑法修正案(八)》明确规定被判处管制、缓刑、假释的服刑人员进行社区矫正。2012年“两高两部”公布的《社区矫正实施办法》规定由司法行政机关社区矫正机构负责对服刑人员的社区矫正。但相关法律文件中没有明确社区矫正机构是否是矫正主体、社区矫正执法人员身份以及职权，同时对作为行刑制度之一是否应当配备人民警察，以何种方式配备人民警察，其职权是什么，也没有明确规定这引起了社会广泛的争论。

一、社区矫正中警察身份认定推力和拉力的辩证分析

针对是否应当在社区矫正中进行人民警察队伍建设，应当充分看到进行警察队伍建设的推力和拉力、障碍与可行性。

(一)拉力分析

1.从法理上讲，我国刑事司法体系实行“分工负责，互相配合，互相制约”。

公安机关主导社区矫正的执行相当于行使了行刑权，不利于司法机关体系内部的彼此制约与平衡。刑事司法活动包括侦查、起诉、审判、执行四个环节，公安机关在这一完整的过程中进行案件的侦查以查明案件真相，即警察具有侦查权。公安机关既可以行使侦查权，又能够行使行刑权，同一机关行使同一流程中两个不同环节的权力违背了该流程中各部门进行分工制衡的原则。[1]我国《刑法》规定公安机关负责执行“高墙之外”的管制、缓刑等非监禁刑的执行，而由司法行政机关负责执行“高墙之内”死缓以及长期自由刑等监禁刑，这一分散司法行刑机制割裂了行刑权，不利于司法机关专业化分工。

2.公安机关存在着“力不从心”的现状。

当前公安机关警力不足，尤其是在基层一线派出所警力严重匮乏，社区矫正作为一种行刑制度，在运行过程中需要执行警力的投入。而从公安机关主观方面来说，管制等非监禁刑工作的执行一直在公安机关的工作中处于不被重视的状态，将其看作“兼管”而非主业。虽然国家在持续倡导各基层一线树立对管制等刑罚的执行意识，并颁布了一系列法律法规进行呼吁，但公安机关仍然没有建立起有效的工作机制，无法保证完成非监禁刑的执行。

警察可以通过辅助社区矫正工作人员的方式参与社区矫正。社区矫正官可以在工作需要时通知警察进行协助，这远远比赋予社区矫正人员警察身份要节省警力投入。[2]

3.警察执行社区矫正与社区矫正建立之初所蕴含的的轻刑化、人道主义、社会化倾向相违背。

社区矫正以非监禁化为立脚点，执行轻刑以及以不与社会完全隔绝为主要特点，这与强制性的、命令性的警察行为背道而驰。而强制性、命令性的警察履行职责的行为以过于刚性的方式执行刑罚，会忽略对社区服刑人员的心理矫正，在这种情况下的矫正结果会适得其反。

警察身份进入到社区中会破坏社区中良好、和谐的社会氛围，妨碍社区矫正工作的进行。警察着警服是其履行职责的标识，警察着警服进入到某一家庭中，先不论进入家庭的目的是出于社区评估还是监督矫正，均会在社区中形成对服刑人员形象的不良影响，产生对服刑人员的负面信息，使得社区矫正无法在一个公正、关怀的社区环境中展开。

社会矫正是一项涵盖了服刑前后全部环节的再社会化工程，[3]需要专业人员、知识、方法来建设。社区矫正官这一专职足以满足 “轻刑化”和“再社会化”的特色，确保社区矫正工作任务、目的、效果的同一性；而且社区矫正官的执法工作能够与社会工作结合起来，与监狱警察或者公安警察相比，工作的具体内容更加丰富，工作人员的素质和能力更高。

设立专门的社区矫正警察区队存在着湮灭警察良好形象的风险。社区矫正警察是一种特殊警察，是专门在社区矫正工作流程中进行工作的。这种特殊警察与普通公安警察具有相同的标志和装备，易被社会公众混淆。当社区中发生与被矫正人员无关的案件时，这种矫正警察执法与不执法都会产生不良的社会影响。若执法，会存在权力使用是否妥当的问题；若不采取措施进行处置，则会被解读为 “渎职”，不利于警察负责任形象的树立。

4.与联合国所倡导的原则不符合，过多设置警种不利于国家形象的改善。过多设置警种不仅不利于警察体制和公安改革，而且冗杂的警种会形成“警察国家”“强权国家”等偏激的国家形象。联合国公布的《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》第60条第2款规定“监督不可委之与警察，而应当结合有效的社会援助”，这表明国际社会达成共识，不支持由具有强制权力的警察去负责非监禁刑罚的执行。

(二)推力分析

1.刑事执行一体化不影响公安机关也在工作流程中行使刑事执行权。刑事司法活动包括有四个环节，这四个环节与四个权力的执行机关不能笼统地一一对应，从法理和执行效果上讲，一项权利可以由多个机关共同行使、一个机关也能够行使多项权力，这都是客观存在的现实，而这并不影响行刑权这一权力的独立性。

2.社区矫正是一种刑罚，与警察具有与生俱来的关联性。

社区矫正首要属性是刑罚惩罚性，《人民警察法》中所规定的警察职责之一就是对人民法院裁决的非监禁刑的罪犯进行执行刑罚或者监督、监管，对罪犯进行教育改造。除此之外，社区矫正的客体是“被判处应当服刑的人员”，与有期徒刑、无期徒刑等监禁刑相比，仅仅是工作地点发生了变化，因此由国家强制力保障实施应当是题中之意。

非监禁性是识别社区矫正的核心要素，矫正人员的人身危险性以及社会危害性较轻，但仍然可能危害社会秩序和社会安全。充分考虑到执行社区的安全问题，需要人民警察的参与确保社区安全和秩序稳定。[2]

1978年《刑法》规定社区矫正由公安派出所负责执行， 2003年《关于开展社区矫正试点工作的通知》将社区矫正调整为由司法行政部门负责实施，而该项工作的性质即“刑罚执行”与工作任务“对罪犯进行教育改造以适应社会”并没有变，那么作为刑罚执行人员的社区矫正官同之前的人民警察相比，其执法身份、权限和资格也不应当改变。

3.人民警察参与社区矫正有利于提高社区矫正的执行效果。

警察着警服进行执法，能对被矫正对象形成威慑力，给社区居民带来安全感，保障社区矫正的在社区中的严肃性和被矫正对象面前的权威性，在社区中形成社区矫正的工作氛围。当社区矫正日常工作推行中形成困难时，如矫正对象逃跑、社区行窃、斗殴等行为出现时，配备人民警察能够及时而有效地进行处理，避免了层层协调请求导致的时间浪费。

警察担任社区矫正执法人员已经在诸多省份如四川、北京、山东等地积累较为成熟的经验，这些参与社区矫正的人民警察有较为敏锐的职业敏感性，能够在处理矫正对象问题时把握好教育与惩罚的界限，配以强制的权力，便于人民警察熟练运用经验，进行矫正执法。

社区矫正工作要求矫正队伍专业化。作为刑事执法任务之一的社区矫正执法，要求无论是队伍、管理还是保障各个环节上都具有高度的专业性。设置专业化的社区矫正警察队伍，能够将社区矫正的工作人员同一般的公务员相区别。专业的队伍具备专一的职责，在科学专业的工作管理机制下进行，同时为可能出现的各种意外情况设置专门的保障机制，能够确保社区矫正合法而又合理地进行。

4.现阶段我国由基层司法行政机关负责社区矫正工作，这一制度安排存在着重重困难。

基层司法行政机关工作人员进行的工作不具备国家强制力保证，因此其工作性质并不具备威慑力和强制约束力。

“熟人”关系在基层司法行政机关矫正过程中随处可见，对被矫正对象进行调查取证或者日常管控等的重点环节都存在着暗箱操作的巨大可能性，导致基层司法行政机关在矫正过程中缺乏可靠的执法手段。

限制、剥夺人身自由的行为只能够由公安机关做出，司法行政机关工作人员(除了执行监禁刑的监狱狱警之外)不具备人民警察的身份，而且我国法律也没有明确赋予司法行政机关这一权力，因此司法行政机关不能够成为限制罪犯人身自由的主体机关。

社区矫正是以社区为依托进行的，社区警务在“一警制”或者“两警制”的战略下快速发展，这使得各大小社区都被纳入到警务对象的管理体系中。因此，公安机关基层组织即派出所掌握着丰富的社会资源，能够充分联系群众、搜集警情，配合充足的辅警资源为充分保障社区矫正执行以及社区秩序和安全提供了可靠的渠道。

5.推动社区矫正用警常态化，尤其是推动戒毒警察、监狱警察参与社区矫正工作，有利于将监狱和地方矫正机构进行链接，[4]形成顺畅的监地合作机制，促进合作双方进行工作的沟通和交流，有效实现非监禁矫正和监禁矫正的咬合，形成完整衔接的大执法大安全警务执法模式。

6.结合我国刑事司法现状有选择地借鉴国外社区矫正经验。以西方典型代表美国为例，[5]美国社区矫正的范围涵盖了审前、被判处后、刑罚执行过程中以及执行完毕的一系列完整的流程，而我国社区矫正仅是针对刑罚的实际具体执行而产生的，应当由具有特殊权限的警察来进行；另外，西方国家的司法机构并非全是司法机关，以美国联邦刑法规定的缓刑和假释的执行官员为例，其行政司法局是一种警察机构，是由警察进行矫正的。

(三)综合看待双方的观点，权衡我国社区矫正工作体制，推动社区矫正用警常态化，确认社区矫正队伍警察身份建设是十分必要的。[6]

1.从法理上看，《刑法》规定作为刑罚执行方式之一的社区矫正，其对象是罪犯，任务是对罪犯进行教育和改造，能够重新实现矫正对象的社会化；《人民警察法》规定人民警察的职责之一是对被判处非监禁刑的罪犯执行刑罚，这与社区矫正的性质相契合。[7]

2.在实际操作过程中由警察队伍进行社区矫正不仅能够对罪犯形成威慑力，确保罪犯主动配合矫正，而且能够在矫正社区中形成安全感，居民能够主动进行协调帮助，以最快的效率处置突发状况。作为司法机关的法院和检察院均配备自己系统内的司法警察，以协助进行司法工作，因此作为行刑制度一分子的社区矫正机构理应配备人民警察进行工作。[8]

3.在国外，虽然社区矫正机构中的工作人员并不是警察，但是在社区矫正机构中的执法人员均配备有统一标识和手铐等警用器械。联合国虽有规定支持“监督不可委之与警察”，但是其所包含的意义是不能够让警察完全排他性地进行监督。而联合国后来所发布的有关非监禁刑的文件中，并没有明文排斥警察发挥执法作用。

4.社区警务的成熟发展以及枫桥经验的广泛推广对于社区矫正具有促进和保障的作用。我国在上世纪五、六十年代形成了“社区警务制度”，也就是当时所称的“基层基础工作”，社区警务制度是以社区为依托，以人民群众的广泛参与为保障。枫桥经验也是从人民群众角度出发，以人民群众为主力去主动解决危害社区安全的犯罪分子，这二者为解决社区矫正机构社区安全问题、协调配合社区工作进行以及帮助矫正对象进行矫正提供了丰富的群众基础。

二、现阶段我国社区矫正中警察队伍建设现状及类型

2017年全年，社区矫正机构服刑人员数量基本保持稳定。全国新接收社区服刑人员52.4万人，解除矫正52.1万人。截至2018年5月，全国已有27个省先后抽调共3000多名监狱、戒毒警察参与社区矫正工作。

2017年社区服刑人数新增与总数

各用警方式开始省份、年份以及人数

1.选派监狱和戒毒警察是目前的主要做法。[9]北京市大力推动社区矫正用警常态化，基本在全市范围内实现了一所一警或者一所两警制。广西省[10]自2014年开始选派监狱、戒毒民警在司法局进行社区矫正工作，全境内113各县市区司法局与各个监狱、戒毒单位实行结对共建的建设办法。安徽省司法厅设立选派监狱、戒毒民警的制度，截止到2018年年初，已经选调109名监狱、戒毒民警到各个基层司法局进行就职。

2.设立专门的社区矫正警察。2010年湖北省武汉市首先开展了社区矫正人民警察管理培训，2011年8月10日，四川德阳司法局率先举起全国专业社区矫正司法警察支队大旗。

3.劳教警察直接转岗到矫正机构中从事社区矫正工作。自2013年劳教制度废止，上海于2014年率先进行劳教警察转岗社区矫正民警，选调218名原劳教部门的民警进行社区矫正转岗。

三、社区矫正中警察队伍建设的方案设计

(一)具体方案

当前已经设立了社区矫正官制度。2016年12月颁布的《社区矫正法(征求意见稿)》中明确了社区矫正官的定义，即社区矫正机构工作人员，是指“社区矫正的核心工作力量，是具有社区刑法执法主体资格和公务员身份的国家工作人员，负责矫正工作的具体开展”。由此可见，社区矫正官是一个广义的概念，包括司法所中主管的司法助理员及参与工作的人民警察。在社区矫正官制度的基础上，抽调监狱警察、戒毒警察担任主要社区矫正官，建立社区矫正官警察序列，辅以适当人数的一般人民警察，将监狱警察、戒毒警察以及矫正机构一般人民警察合并警种，统称为"矫正警察"，招录具备公务员身份的社会工作者等其他一般工作人员，同时扎根社区和社会群众，补充适当的志愿人员。

(二)应当注意的问题

这一方案设计有以下内涵：即社区矫正配备人民警察应当限定适当人数、权力法定，同时也要限定警服等警察标志出现的场合。

1.限定适当的人数。为社区矫正配备人民警察并非是全部社区矫正工作人员都归纳到人民警察序列中，只有部分具有执法权的社区矫正官才能够纳入到人民警察序列中。警察数量参考国外做法和监狱的警力配备比例，结合社区矫正机构大小、社区服刑人员人数进行设置，基本标准是警察与社区矫正人员比例为1：15。另一方面，县级及以上的社区矫正机构能够抽调狱警和戒毒警担任社区矫正官，[11]将矫正官直接纳入警察行列中，而乡镇、街道社区矫正官人民警察应当由县级司法所派驻，这主要是出于上下联通、防止执法人员过度自由进行矫正的目的。[12]

2.权力法定。社区矫正官人民警察的权力应当在《社区矫正法》和《人民警察法》中分别明确具体进行规定。这类警察的权力应当包括矫前调查评估、组织实行刑罚、移送收监、处置突发事件、惩治违反监督管理规定的行为等。

3.限定警服等警察标志适用范围。矫正官在工作需要时才可着警服，[13]如接受入矫、被矫正对象进行报告、惩治违反监督管理规定行为、移送收监等场合，而在矫前入户调查、法律教育宣传等不具备强制性、惩罚性的工作场合可以不着警服，这是出于避免对被矫正对象形成负面社区舆论、保护服刑人员权利和自尊需要的考虑，在形成威慑力的同时降低服刑人员再犯罪的可能性。