金砖机制与当代中国外交的合作治理战略

刘 毅

(国际关系学院，北京 100091)

金砖(BRICS)概念的兴起与演进具有显著的国际政治相关性。2001年，经济学家吉姆·奥尼尔首次提出这一概念时，只用于说明新兴国家的投资潜力，中国、俄罗斯、印度、巴西等新兴国家当时尚处于积累浮现阶段[1]。随后，金砖国家各自进入高速发展时期，各国开始探索可能的相互间立场协调机制。2006年金砖四国启动非正式会晤；2009年由俄罗斯主办首届金砖国家领导人峰会，成为金砖合作正式成型的标志。峰会强调新兴大国共同应对金融危机，推进国际金融制度变革的合作立场。2011年三亚峰会吸收南非成为正式成员，金砖机制代表性得到有效提升，2014年金砖国家正式启动新发展银行(NDB)，成为金砖合作进一步制度化、实质化的基本标志。

始于2008年的国际金融危机是金砖合作治理的重要激发因素。在全球经济与政治深刻变动之下，金砖国家经济发展的速度效应明显，进而成为世界经济增长的关键支撑力量。2008年至今，金砖五国的经济规模增长179%，对外贸易总额增长94%，贡献了全球半数以上的经济增量；2017年金砖国家名义GDP占世界总量已达31%左右。

金砖国家的经济增长效应为其赢得更积极的国际政治地位，表明新兴大国在既有实力与意愿的基础上具有参与全球治理及国际秩序变革的更多可能性。由于金融危机持续影响，西方国家主导地位相对弱化，其对新兴大国参与重塑国际秩序合法性、共同承担全球治理权力成本的可能性总体持开放态度；新兴大国与传统主导国家围绕各类治理议题，存在相互合作的积极需求，成为金砖合作的积极动因。2017年9月厦门峰会对金砖合作十年进展作出总结，明确提出“共同、综合、合作、可持续”的合作治理观，通过宏观经济协调与结构性改革，推进金砖合作治理创新与机制化。以厦门峰会为起点，中国率先提出新的十年展望，将“第二个金色十年”作为金砖合作的长期目标，并得到国际社会共同认可。

关于金砖合作治理效果及前景存在不同观点与多元理解。总体而言，此类观点包括：一是关注金砖合作的核心要素，即经济动能变化情况[2]。事实上，由于金砖国家近年来经济发展情况差异很大，一些国家发展速度不再像此前那样显著，甚至出现波动或停滞，由此引出关于金砖机制某些负面认知。二是关注金砖合作治理定位的模糊性[3]。在某些“唱衰金砖”的观察者看来，经济合作的功能化特征与新兴大国推进全球范围内的政策协调之间存在不一致性，后者主要涉及政治要素与政治指向，但金砖合作的现实基础仍在于经济利益，尚未转化为完全的国际政治协作平台，未能将“经济能量”充分转化为外交目标。三是关注金砖国家的差异性与潜在分歧[4]。研究者注意到金砖国家在经济结构、价值观念、历史文化及国内政治等方面存在异质性，这些差异决定金砖国家合作治理的“理念基础”存在薄弱点，主要针对具体议题展开特定合作，在处理同西方国家关系方面态度复杂并且存在分歧。

整体上看，此类分析主要涉及金砖合作治理可能存在的不确定性或脆弱性，这些观点相对集中于微观层面或经济范畴，在讨论金砖合作现实政治意义或战略含义方面尚不充分。本项研究主要针对后一种视角展开论述和比较分析。

一、作为战略概念的金砖机制

在战略意义上，金砖合作本身作为一种分析概念和分析范畴，带有某种“政经分离”的基本内涵：作为一种整体发展趋势的象征，金砖合作很大程度上影响到国际社会如何看待新兴国家的总体影响力及国际政治效应。因此，理解金砖国家合作不能脱离政治的视角。战略因素在金砖合作进程中也有实际体现。2011年金砖集团决定接纳南非加入，被视为一种基于战略考虑的步骤。南非在人口、经济规模、国家实力等方面与此前四国存在很大差距，其主要优势在于区域影响力及其在非洲大陆的代表性。因此，这体现出作为新兴国家代表者的金砖国家扩展其影响力的考虑。经济因素是金砖机制的战略基础之一，但将其进一步转化为全球治理权力的过程仍需考虑其他关键因素。

首先，对金砖合作意义的评价应超越单纯的经济范畴，关注政治和战略层面的关联含义[5]。所谓“褪色论”忽视了金砖合作现象的国际政治内涵，即作为整体概念的新兴国家如何发挥可能的机制化影响，为全球治理提供更多选择与更优条件。这一条件部分来源于经济发展的速度和质量，还包括治理层面的政治动能与行动层面的协调关系。从机制常态化、可持续的角度看，金砖合作的战略化发展有赖于经济层次之上的政治设计，而不局限于经济意义本身。

其次，金砖合作的战略含义与它作为新兴国家的代表性密切关联[6]。事实上，新兴国家的概念本身相对模糊，存在内部差异，其共性特征与身份认同主要来源于特定的合作机制与互动方式，包括相近的利益诉求与外部认可。对此，金砖合作对新兴国家巩固其共同身份而言具有重要意义。金砖国家的异质性与新兴国家整体性之间不是截然对立的，前者可以视为新兴国家多元化发展的动力，后者则是以新兴国家在国际与地区范围内的决策偏好相近性为基础，寻求可能的集体利益事项。对新兴国家而言，其集体诉求主要体现在如何平衡现有全球治理垄断格局，尝试设计和更新既有规则，进而形成特定的合作治理结构与认同。

最后，金砖国家推动实现合作治理的过程具有实际可行性与合理性[7]。金砖国家扩展其参与全球治理的路径、实现共有利益、扩展影响力等倡议及行动，并不试图全面反对既有的全球事务治理路径。这意味着现有格局就其本质而言，仍然可以通过有效改革与扩权实现公平合理的改进，体现新兴大国应有的治理主体地位。以金砖合作为基础，新兴大国得以凝聚其共同需求和利益目标，寻求更优的合作条件，共同应对全球治理领域的外部压力与挑战，实现积极利益。这种协同应对本身符合当前新兴大国能力基础与治理意愿，具有较高的匹配度。

作为战略概念的金砖治理机制具有特定的象征含义。此类含义主要是：以经济力量崛起为基础，扩展有关本国发展战略的积极信念，在跨国合作与新兴治理路径方面确立基本政治隐喻和国际叙事，使其成为连贯而有意义的共同治理主体，嵌入全球治理改革议程与结构框架[8]。本质上，金砖国家身份属于一种国际集体认同，本身具有功能指向。作为新兴大国合作体，“金砖认同”涉及功能层面的规则规范及“角色适当性”建构：基于适当目标，确立角色立场与团体类别，并形成相应角色预期。

确认金砖国家在全球治理中的象征含义有助于理解金砖进程的可持续性与潜在的动力机制。作为新兴大国联合发展的典型方式，金砖国家强调构建全球治理的广泛共识与协调，采取共同措施强化新兴国家在全球治理议程中的集体地位，在共同关心的国际和地区问题上加强合作。通过务实政策、落实经济发展与政治合作承诺，金砖国家逐步树立并巩固其在国际政治中的集体地位，强化吸引力和凝聚力；成员国通过金砖进程，获得更大的国际战略引导权[9]。这一引导权的形式特征是：基于共同或相近的目标，对国际体系以及全球治理形势变动作出回应；注重“增量改善”而非“存量替代”逻辑，主动创设合作治理条件；对原有治理体系持认可与开放态度，致力于通过议题联合方式，增强现有机制治理效果。

二、金砖合作治理与中国倡议

总体来看，金砖机制启动以来，呈现“从论坛到平台、从经济合作到全面治理”的总体发展趋势，成为国际关系与全球治理领域内重要的机制化现象。以金砖机制的发展完善为基础，新兴大国逐步明确其在全球范围内的行动指向与利益兴趣，主要面向全球治理中的话语权与合作有效性展开进一步的政治经济合作。基于对历届金砖峰会官方文件的文本考察，可以得到金砖治理议程与进展趋势的整体情况，理解金砖合作重点的战略变化，总体趋势是不断实心化，从原则声明到实际行动，从经济协调到多领域治理合作。

基于历次峰会宣言文件的统计，金砖合作总体特点包括：一是内容不断丰富，涉及内容快速扩展，特别是自2014年之后出现较大的内容扩充过程，当年的宣言文件中较多涉及新发展银行及其他实质性的合作治理成果，对金砖合作关注领域展开全面表述；二是全球治理始终是金砖合作最关键的内容，其中不仅包括金砖国家对当前全球治理状况的一般观点立场，也包括改进治理的合理化建议、金砖国家可能贡献等建设性表述；三是合作治理的行动计划日益明确和丰富，从原则性条款转向实质性规划，项目数量明显增加。

根据宣言涉及治理领域分布情况，金砖合作治理的议题引导效应较为明显，其特点包括：一是集中于政治与外交、经济与金融、环境与发展、非传统安全、科技与人文等主要领域；二是对政治与外交领域的关注程度较高，近年来超越其他领域，体现金砖合作的战略性质；三是对功能领域如科技合作、教育及人文交流、人口政策、医疗卫生等领域的关注迅速提升，近年来成为仅次于政治经济的第三领域，合作治理领域的总体分布更加均衡[10]。

对金砖合作而言，中国的参与、支持及战略设计意义深远。本质上，参与金砖合作进程从属于中国当代外交战略化变革的总体范畴。金砖合作既反映当代中国对外战略的发展变迁，也是中国特色外交进步的基本路径之一。以金砖领导人会晤主旨讲话为样本，可以体现中国对外战略的形势判断、倡议思路与积极行动。

中国对金砖合作治理基本定位在于：一是应对世界形势重大变化，寻求新外交应对方案，强调全球治理变革的必然性与可实现性，将金砖合作视为一种对外战略变革机遇；二是强调金砖合作的政治经济意义，超越初期有关经济合作的单一设计，更多关注治理规则、全球治理价值及新兴国家集体认同等政治层面的广泛内涵；三是带有某种战略理想主义色彩，强调金砖合作的机遇和成果，正面理解并界定合作进程，以寻求解决现实问题。“金砖+”的概念是中国对金砖机制改革方向的重要创新，一定意义上解决了如何扩展合作治理伙伴网络、吸引其他新兴国家参与合作进程、维系金砖机制外在动力等重要问题，体现了中国在金砖合作理念发展方面的新贡献。

中国积极支持金砖合作治理的重要成果还包括新发展银行(New Development Bank, NDB)的创设。2013年3月金砖峰会决定建立金砖发展银行，以适应成员间不断扩大的合作规模及融资需求；2014年7月金砖会晤《福塔莱萨宣言》宣布，新发展银行总部设立于上海，银行理事长、董事长、行长将由金砖各国代表轮流担任；初始授权资本1000亿美元，各国平均出资，2015年7月正式启动。新发展银行为成员国密切合作关系提供有力保障，专注于提供资金，支持新兴国家基础设施与经济发展项目，也有利于中国扩展合作治理的实践途径，充分发挥经济优势；为引领和扩展更多合作机制、有效提供国际公共物品积累必要的实践经验。

此外，金砖合作治理与“一带一路”倡议形成相互促进的联动关系，共同作为中国推进“务实、开放、互利”的合作外交战略行动。厦门峰会上，中国“一带一路”倡议得到新兴市场国家的积极评价与广泛认同。为支持金砖合作与“一带一路”对接，中国宣布设立首期5亿元人民币的“金砖经济技术合作交流计划”；向新发展银行项目准备基金出资400万美元；面向“南南合作”援助基金提供5亿美元援助；未来一年内为发展中国家提供4万个来华培训名额。这一系列务实举措为推进金砖合作治理提供了切实有效的支持，凸显了共商、共建、共享的“一带一路”精神。

三、金砖合作治理的中国路径

中国在金砖合作治理中发挥关键作用，其国际政治前提主要涉及实力和意愿两个层次。一方面，中国经济总量不断扩大，对外联系强度与密切程度空前扩展，成为真正的“全球化国家”。自2010年以来，中国经济总量保持世界第二，近五年国内生产总值年均增长近7%，明显高于同期全球2.4%的年均增速。根据2018年6月发布的《中国与世界贸易组织》白皮书，自2002年以来，中国对世界经济增长的整体贡献率接近30%，2017年度贡献率达34%，目前中国经济总量占世界的比重已达到15.3%，其最终消费对世界消费总量的贡献也跃居全球首位[11]。

中国也在寻求新的可能性，争取恰当有效地运用既有经济动能，实现更有利的全球治理目标。通过深度参与、积极塑造，提供新机制模式，有利于巩固并发展新兴大国地位，实现从国家实力到实力运用的顺利过渡。国家利益的国际化与巨大的外部资源需求，意味着中国外交变革的外向化与战略化，以及全面参与国际治理事务的积极意愿。此外，金砖机制的可塑性与可行性较高，成为中国外交战略化进程的可选路径。本质上看，金砖国家间存在利益的关联性与意识形态的可兼容性，在国际事务方面具有相近的利益兴趣和战略立场。通过建立明确的合作机制，有利于消除新兴大国间竞争与摩擦产生的若干问题。

整体来看，中国参与和引领金砖合作治理的主要路径包括横向与纵向两个层面，见表1。横向战略意味着金砖合作治理进程的影响力扩展与绩效提升，中国致力于增进金砖合作议程的广延度，形成新兴大国集团化治理特色与治理效应，以合理渐进的方式，实现既有全球治理结构改革。纵向战略意味着中国参与金砖机制建设，协助理顺相关国家利益状况，提高金砖国家政策一致性与合作治理外交的协调度，并致力于保持各国对合作治理机制的长期兴趣与投入力度。

表1 中国的金砖合作治理战略

(一)横向战略

从合作治理的本源意义出发，中国对金砖进程的定位大致是新兴大国提供的一种全球公共物品(global public goods)。全球治理领域内广泛存在各类国际机制与制度，多数由西方国家主导，属于公共物品总体范畴，但其中带有隐含的非中性、准入性或连带性，体现公共物品提供者的利益和意志。发达国家通过引导国际机制发展，对全球经济与政治施加关键影响，主导全球治理领域的关键议程。新兴国家(以金砖国家为主要代表)则通过共同合作的方式，面向更多议题领域，探索提供功能式、规范化的有效治理机制，推动全球公共物品供给权力的多元化转变[12]。金砖国家积极参与治理进程，本身表明当前全球治理秩序具有可变革、可完善的内在开放性，治理主导规则大致可以提供国际权力秩序积极变革的基本空间。

金砖合作治理的横向路径强调包容性改进，致力于寻求一种有效的补充路径，而非全面替代方式，远期目标仍是实现全球治理结构民主化，以及和平、安全、发展、协调等共同价值，推进多边务实合作，以增量式改进思路维护发展既有的全球治理共识及价值基础[13]。在此条件下，金砖机制基本诉求与战略设计仍在于：通过集体合作与共同行动等形式，提升各国在地区和国际事务中的话语权，在全球化与国家化的混合环境中进一步维护本国国际战略的自立性与独特性。这种自立性一方面源于新兴大国对维护国家自主性的重视，另一方面源于对实现国际利益的关注。这一战略不同于一味反对既有秩序或明确不合作态度，不同于绝对主权观基础上的反西方联盟，而是以尊重当前秩序的合理性，寻求有效融入和逐步改进为前提[14]。面向具体治理领域的议题联盟、共识合作、多边主义、机制建设仍是金砖合作治理扩展的可行路径。横向战略符合金砖国家的积极改革者定位，具有渐进务实性质。

(二)纵向战略

金砖合作进程为中国探索引导国际治理相关事务提供重要的实践经验。中国逐渐熟悉并适应作为全球治理主持人、攒局者、维护者与建设者的身份，应对一系列涉及本国利益、国家群体利益、全球利益的复杂议题，提供发展设计、资金资源、项目倡议、机制建设等。在纵向意义上，确立金砖合作治理的引导战略，其重点并非改变和塑造他国行为，引导目标也不同于确立某种政治等级地位或权力状态，而是在既定合作关系中基于某种战略互动模式，协调相互关系、明确合作重点，做出有效的集体行动决策，提高和改进合作治理绩效。因此，金砖合作的战略引导问题具有重要的理论和实践意义，有助于理解当代中国的新兴大国合作思路，包括带有本土实践特色的治理协调及引导方式创新[15]。

金砖合作不仅是基于客观属性或由外在环境定义的一种跨区域联合形式，而且是具有全球治理规范意义的协进力量，其全球影响力扩展是一种符合相互依赖条件下外部秩序引导与内部关系调节的动态过程[16]。其中，金砖合作治理领导权大致包括结构、进程等基本层面：结构意义上的领导权主要涉及金砖进程的参与国关系协调、任务与利益配置、合作过程动态适应及调整、通过具体议题方式增强机制行动者的凝聚力；确认合作主导方向与整合路径，及时寻求新的共同利益，克服可能的离心倾向。进程意义上的领导权主要涉及机制主导国与参与国围绕合作治理效果、目标、速度、进度的偏好与期望，做出相应的优化变革[17]。其中可能思路是：一方面以利益纽带或短期协调为基础，维护既有治理框架，实现当前解决方案的效用最大化；另一方面寻求建立更好的关系框架，面向既有合作治理条件进行充分调整或替代式变革。

总体而言，中国参与引领金砖合作的方式具有自身特点与动态调整性质，主要包括以下几方面：一是平等诉求与公平理念。引领金砖合作治理的预期目标首先是实现平等关系与公平合作，联合新兴大国共同实现更公平的国际治理秩序。二是注重自我省察与完善。中国对外关系注重体现自我责任与义务，妥善处理国内治理问题，避免给外部造成麻烦，同时强调各国自修其政，以相互支持、解决问题为目标形成合理示范效果[18]。三是注重说服而非强制。关注政治解决而非武力干涉，强调集体主义、协商谈判的方式，尽量不采用单边制裁等简单化方式。四是注重务实关系构建与维系。基于合作治理的引领权力重点在于发展外部关系，巩固务实合作，营造良好的外交环境与国际政治生态。五是强调自治与相互尊重。避免外部干涉是中国参与全球治理进程的重要原则之一[19]。中国引领全球治理过程具有包容性、开放性，更多强调自我责任的履行，注重内在协调与关系效果，其核心理念在于保持机制内部关系适宜与适度，同时保证合作治理机制的有效、合理与适当。

四、结语

作为新兴大国参与全球治理的重要标志，金砖进程在战略层面和功能层面都取得积极进展，涉及领域趋于多元化。在经济、科技、文化、发展、社会等具体领域内，金砖国家各部门横向合作关系全面展开知识交流、专家互动与政策支持，成为新的合作生成点。金砖合作治理的动员能力包括跨国政策协调与功能领域协调机制已初步建立并发挥作用。金砖合作机制对发达世界的影响、对现有治理机制进行修正与改革的积极动议具有广泛的全球意义，超越简单的大国政治博弈逻辑[20]。一定意义上，金砖合作治理效应超越单纯的经济层次，形成更高层面的整合要求与塑造能力，是这一合作机制真正实现发展的基本前提。本质上，关于金砖发展前景与治理绩效的评估需要客观现实的认知视角，基于发展标准确定合理期望值[21]。

从另一角度看，金砖国家并非全球治理变革的全部。金砖五国是顺应这一整体趋势的重要力量之一，为发达世界、发展中国家与新兴力量间开设共同对话的新空间。事实上，发展中国家是一个具有高度多样化内涵的政治范畴，南方国家更多是一种广义的社会历史的建构。新兴大国分化整合进程并非一种线性发展趋向，它们基于一种共同参考框架，寻求更公平合理的国际秩序条件，以此获得与现实相称的影响力与独立发展能力。金砖国家建立并维持合作共识的过程充满挑战性，但其合作方向明确，演进过程体现出新兴国家的内在活力。对于新兴大国而言，金砖合作的前瞻意义与变革内涵本身具有自足意义，关键在于：打破西方与非西方治理壁垒，在全球治理领域内重新确定原则、规范、规则及决策程序，提供有效的改革条件[22]。这也表明，金砖合作需要扩展新议题与新方案，突破既有的功能治理思路，实现宏观层次的治理目标；寻求可持续的合作动力，克服可能的合作风险[23]。在具体机制展开过程中，强化利益纽带与利益关系协调，避免因短期形势变动而影响长期整合，实现合作治理的长效化、稳固化。