我国突发公共卫生事件应急体系结构的优化设计

魏晶晶 方娴 何桂香

[摘要] 突发公共卫生事件越来越受到全社会的关注。由于我国现行应急体系仍然存在一些缺陷，面对新型突发公共卫生事件给我国带来的巨大挑战，现行应急体系亟待改革和完善，因此本文提出优化应急体系的设计，主要包括：完善实时监测系统，设立统一指挥中心；加强人员演练培训和队伍体系建设；完善物资和资金储备；完善信息系统；加强公众危机意识及应急能力培养。期望为我国突发事件公共卫生事件应急体系提供参考和建议，进一步完善我国的突发公共卫生事件应急体系。

[关键词] 突发公共卫生事件；应急体系；结构框架；优化设计

[中图分类号] R179 [文献标识码] A [文章编号] 1673-7210（2019）04（c）-0157-04

Optimized design of China public health emergency response system

WEI Jingjing1 FANG Xian1 HE Guixiang1 MA Guofang1 WANG Li1 Gulibadan·Kehan1 WANG Yanjie1 WANG Xin1，2

1.Public Health School， Xinjiang Medical University， Xinjiang Uygur Autonomous Region， Urumqi 830011， China； 2.College of Humanities and Social Sciences， China Medical University， Liaoning Province， Shenyang 110122， China

[Abstract] Public health emergency has received more and more attention of the whole society. Due to some defects still existing in our current emergency system， facing the new public health emergencies brings tremendous challenges to our country， the current emergency system is in urgent need of reform and improvement. Thus， this article presents optimizes design of emergency system， mainly including： improving the real-time monitoring system， establishing a unified command center； strengthening personnel training and team system construction； perfection of the material and funds storage； improving information system； deepening the awareness of the crisis of the public and strengthening emergency ability. It aims at providing reference and suggestion for China public health emergency management system， to further improve China public health emergency management system.

[Key words] Public health emergencies； Emergency system； Framework； Optimization design

2013年爆發的H7N9禽流感疫情，2016年辽宁省又卷土重来，这给突发公共卫生事件应急敲响了警钟。从2003年的SARS至今的10余年间又出现了很多新型的突发事件，例如2005年的松花江水体污染事件、2008年的三鹿奶粉事件、2009年甲型H1N1流感的流行及近年来频发的大规模食物中毒和职业中毒事件，加上最新发生的H7N9禽流感都给我国突发卫生事件应急带来了巨大的挑战，亟需建立更加完善的突发公共卫生事件应急体系来应对这些挑战。

1 我国突发公共卫生事件应急体系的现状

突发公共卫生事件是指突然发生，会对公众健康造成（或者可能造成）重大损失的突发公共事件，包括传染病和不明原因的群体性疫病、重大食物和职业中毒，以及其他危害公共健康的突发事件。突发公共卫生事件的特点主要有：成因的多样性、分布的差异性、传播的广泛性、危害的复杂性、治理的综合性、种类的多样性。

有效地处理各种突发卫生事件，保障国民的人身安全，使国家的社会秩序维持在一个稳定的状态，不仅是每一个国家的政府都必须面对的首要问题，而且也是政府的主要职责和应该具备的行政管理能力之一[1-3]。所以，开展突发公共卫生事件应急体系建设的全面研究，有利于保障我国公民的身体健康和生命安全，突发公共卫生事件应急体系建设早已引起了全世界的高度关注。至今H7N9禽流感疫情已经整整过去了10多年。我国的中央、地方各级政府都采取了一系列措施来完善我国的突发公共卫生事件应急体系结构，也为此投入了更多的人力、物力和资金，突发公共卫生事件应急能力有了很大的提高。

从2013年3月31日我国出现H7N9禽流感疫情，到最后疫情控制进入常规化，各省应急机构均启动突发公共卫生事件应急，及时有效地控制了疾病的传播[4-5]。但仍然暴露了一些问题，比如卫生应急办机构人员编制不完善、应急经费不足、卫生工作条件不完善[6-7]、基层地区卫生应急的监测系统和信息网络系统不够完善等问题。

2 优化我国突发公共卫生事件应急体系结构的建议

突发公共卫生事件应急体系建设构成包括5个部分，即监测系统、应急队伍建设、应急储备（包括物资储备和资金储备）、信息公开系统、公众危机意识和能力培养（图1）。每个环节共同作用、相互配合，才能对突发公共卫生事件进行全面的事前监测，及时的事中处理，最终进行事后评估并完善应急体系建设。因此，针对我国应急体系仍然存在的问题，从监测系统、应急队伍建设、应急储备、信息公开系统、公众危机意识和能力培养等5个方面提出如下措施，期望进一步优化我国突发公共卫生事件应急体系的设计。

2.1 完善实时监测系统，以统一指挥部为中心

疫情的监测是发现突发事件第一步。H7N9禽流感之所以能得到有效控制，主要得益于及时的事前发现和有效的监测系统。各省医院一旦出现疑似H7N9禽流感病例，就马上进行隔离和监控。每当我国有新的疫情出现时，当地卫生部门都高度重视，及时采取了临床救治、流行病学调查、标本采集与送检、密切接触者医学观察等措施，并加强了对不明原因病症病例的监测工作。我国应急监测系统在此次H7N9禽流感疫情的处理中做得比较好[8]。

一旦疫情爆发就要马上做好应急处理工作，并及时控制疫情，避免进一步扩大。疫情出现后立即进行流行病学调查，同时建立一个强大的监控系统来跟踪流感病例。还应当制订详细的规章制度保证系统的有序运行，通过立法、宣传等方式提高公民监测预警意识，对谎报症状和病例的个人和机构进行严惩。另外，疫情大流行的控制不仅需要国家和地方指挥中心的统一协调，更重要的是各级地方政府的一致努力。

2.2 加强人员演练培训和应急队伍体系建设

对于专业队伍体系建设，我国应该充分利用高等院校的教育作用，创建医科大学、医学院或疾病控制中心培训基地，对各级人员防控突发事件的能力进行培训。基层人才可能缺乏最新的应急知识和方法，建议在基层设立专职应急人员，并对其进行专业培训。另外，应对基层人才进行定期的应急知识和技能培训，给予他们免费的培训机会[9]。一方面派遣基层人员到省级培训基地学习并参与省级突发事件应急，吸取实战经验和学习先进技术。例如在此次H7N9禽流感中，基层或社区医务人员如果有经验不足的，可以在该省流感首发病例出现后，就前往病例所在的省级大型医院进行紧急学习和培训。另一方面，派遣省级专业人员下乡下县到基层指导工作并检验基层突发事件的应急水平，从而针对基层实际情况采取相应培训方案。

由于我国人口众多，突发事件发生时往往需要大量应急人员。可借鉴日本的经验，组织民间兼职专业应急人员[10]。另外，建议成立专业的流行病调查组作为突发疫情的快速反应部队，并创建包括医生、护士、社会工作者、药剂师、营养师在内的家庭健康团队，对患者提供集成、跨学科、跨专业的指导和护理。平时应多进行应急模拟演练，在此次H7N9禽流感中，发生病例后就有多个省市的医院进行了应急演练。但是大部分演练都是对医务人员和医院进行演练，应扩大演练人群，让公众参与演练可以达到提高公众应急意识和能力的作用。学校是人口聚集的地方，我国应经常进行学校突发事件演练，尤其可应对学校突发食物中毒事件和群体性疾病的突发。对学生进行定期的突发公共卫生事件演练，可以培养学生更多的使用积极的应对方式，并训练学生的实战应对能力，使其掌握最基本的自救技能和互救技能[11]。

除了培训和演练外，网上自主学习是一个节省费用和资源、时间自由、覆盖面广、效果可视化的培训方式，可以弥补传统培训方式的缺陷[12]。预测在互联网高度发达的今天，网络在线培训方式因为其自身的优点[13]，将可能成为中国应急培训的發展趋势，并进一步提高我国突发公共卫生事件应急能力。因此针对我国在卫生应急网络在线培训系统的开发与应用方面投入较少的特点，建议开发卫生应急在线培训系统，并应立足于基层的实际需求和特点。

2.3 建立完善的应急储备模式

2.3.1 建立完善的物资储备系统 我国应急医疗卫生物资国家储备体系并不完善，现行的物资储备目录在实际中发现了基层物资不足、药品过期浪费、临近地区物资无法共享等问题。基于我国应急医疗物资储备与配置的现状，将大型医院作为应急储备体系的中心来进行提供物资是个不错的选择[14]。

以前是将药品储备在国药企业，应该改变这种现状，优化应急物资储备的结构，由大型医院作为应急储备体系的中心部门，来调拨、配发、使用应急医疗卫生物资。还可在当地应急中心储备物资，并及时更换过期药品和物资，从而解决基层和偏远地区物资无法快速到达的问题。

2.3.2 加大资金投入并创立应急专项资金 和国外发达国家相比，我国政府长期以来对突发公共卫生事件重视程度不够，资金投入相对不足[15-17]，这是造成我国公共卫生基础设施建设特别是预防保健方面薄弱的主要原因。尤其是基层和偏远地区的应急资金无法及时到位、可用资金不足等问题，导致该地区物资、装备、人员、医生等储备不够充分，最终导致突发事件应急延迟的严重后果。所以基层和偏远地区更需要政府的资金支持。建议政府加大资金投入，提高地方政府应急资金预算，将基层应急专项资金纳入中央财政预算，并按不同级别（县、乡级）基层地区的实际水平划分不同档位不同额度的资金。

2.4 完善实时信息网络报告和基层信息反馈系统

中国政府对今年发生的H7N9禽流感疫情的处理获得了国际科学家的赞誉，但以往处理疫情时信息公开程度不够，造成中国公民在一定程度上恐慌。实际上，公众担心的往往不是禽流感，而是担心对疫情的掩盖和透明度的缺乏。信息沟通畅通，可以为救援工作赢得宝贵时间，对疾病控制来说也是非常重要。

国外都非常注重网络建设，尤其是日本、英国建立了完善的防灾应急通信网络体系，对突发卫生事件进行及时的信息公开[18]。我国应进一步完善实时信息网络报告系统，对疫情的相关信息进行及时发布。基层还需建立完善的责任制，坚决杜绝基层隐瞒和谎报事件及数据，做到在规定时间内及时上报疫情和通报疫情的最新状况。另外，通过基层信息反馈系统，政府应对公众的疑惑和传闻给予及时回应和调查。

2.5 加强公众危机意识及应急能力培养

国外对于公众危机意识培养非常重视，如日本定期进行应急演练和教育宣传，美国有FEMA应急能力考试[19]。而我国还没有可以全面评价的工具，国内专家学者对应急能力进行测评采用的都是自行设计的调查问卷[20]。借鉴国外经验，我国应加强公众危机意识的培养，倾力普及公共卫生应急知识。同时，利用大众传媒的敏感性进行动员和健康宣传教育。针对基层广大群众加大培训演练力度，定期开展流行病学培训周和免疫响应活动周。

3 小结

通过以上措施来构建完善的突发公共卫生事件应急体系，使我们有能力在应对突发事件时最大程度地减少公众的人身伤害和财产损失，从而维护我国社会秩序的稳定，促进经济社会的快速稳定持续健康发展。

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（收稿日期：2018-10-24 本文编辑：金 虹）