跨部门协作推进基层公共服务

李萌

【摘要】跨部门协作通过吸纳包括社区居民在内的多元主体参与，既依托参与提升了决策的合法性与可接受性，又实现了对公共服务需求的精准把控。尊重需求端是进行跨部门协作的基本要求，需求识别是发挥跨部门协作供给优势的关键，应积极发挥基层协商民主在公共服务需求识别与整合方面的优势，以实现基层公共服务的精准供给。

【关键词】跨部门协作 居民参与 协商民主 【中图分类号】D035 【文献标识码】A

党的十九大报告提出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。显然，推动社会治理创新，破解发展不平衡不充分的矛盾，满足人民对美好生活需求的向往，其着力点在基层社区，而基于共建共治共享的社会治理逻辑，基层党组织与政府、社区社会组织、驻社区单位、社区居民等多主体的跨部门协作参与是必然要求。

基层公共服务的跨部门协作是应对新形势、新需求的重要举措

保障和改善人民最关心最直接最现实的民生问题，是解决新时代发展不平衡不充分问题的关键。越来越多的民生问题产生于基层社区，越来越多的民生短板亟待破解。一是随着城镇化、企业改制、户籍制度改革的持续推进，一些群体面临身份转换、角色转型，成为市民、社会人和社区人，基层社区正成为多元人群、多重利益的汇集点和社会矛盾的频发点，同时也成了社会治理与服务供给的关键发力点。二是基本公共服务作为保障人的基本生存权、满足人的尊严、保障人的发展的存在，直接影响着居民的获得感、幸福感以及对美好生活的追求。而在“单位中国”向“社区中国”转型的过程中，从内容上看，教育、医疗、卫生、社会保障、就业服务等基本公共服务的供给最终需要落实在基层社区，美好生活的基本保障依托于基层公共服务的有效供给。基层公共服务作为公共服务的“最后一公里”，提供的是与居民切身利益相关的服务，其供给效率和供给质量直接影响着居民的生活质量。比如，小区里的私搭乱建，家门口的生活垃圾等之类的生活琐事对居民获得感、幸福感的影响更为直接。

对新时代社会矛盾的把握应着眼于以人为本的发展理念。以人为本的理念超越以物为本对经济增长率和生产力发展的单一关注，转向对人的自由全面发展的关注。美好生活应是基层公共服务供给与居民需求相适应的，不仅保障人的生存，也要促进人的发展，也就意味着在生产力、经济体量在获得跨越式发展的基础上，需要弥合社会基础设施建设与经济发展之间的鸿沟，以“补齐短板”来“优化结构”，进而实现社会的“包容性”发展。具体来说，一方面，基层公共服务需求已不再局限于基本的生存资料和被动式的消费，对发展资料的需求正在增多，并且参与诉求也在萌生；另一方面，转型期的社会结构差异明显，基层公共服务需求的多元化、差异化特征仍很突出，基层公共服务需求呈现出动态性、差异性、复杂性、多元性的格局。

基层公共服务的跨部门协作供给是应对新矛盾、新需求的改革思路。一是后工业化时代相互依赖的社会格局，公共事务的复杂性不断提升，单一主体无力应对繁杂的公共服务需求；二是社会自主性不断发育，公民政治参与意愿、参与能力的不断增强。将社区居民吸纳至基层公共服务之中，既能确保公共服务决策的合法性与合理性，又能实现对公共服务需求的精准把控，不仅满足了居民的参与诉求，又实现了有限资源的合理利用。

自上而下的项目审批制度脱离了基层的公共服务需求，拉大了决策层与基层的距离

公共服务供需不匹配、资源浪费的问题是公共服务供应链中的“短板”，以尊重“需求侧”为基础，以跨部门协作关系建构作为路径的基层公共服务供给侧改革则在“重需求、搭台子、组班子”上面做文章。提供什么样的服务，不仅是政府自己说了算，而且应该由服务的享有者说了算。

公共服务供给的经验是，集权化模式下公共服务供给内容的确立多体现的是机构代理人的偏好。作为财政改革的分水岭，分税制改革使得中央的财政统筹能力大大增强，地方政府包括基层政府的财政自主性大大降低，公共服务项目通常需要“跑部钱进”。有学者就指出，财政转移支付的“专项化”演进以及国家部门管理和治理目标的“项目化”，使得几乎所有的公共服务资金都“专项化”和“项目化”了。基层街道向上需要争取有限的公共服务项目资金，对下需要满足差異化日益显著的公共服务需求。然而，公共服务依托“专项化”和“项目化”运作的财政转移支付在提供基层公共服务方面并不理想，项目承担的是政策意向，项目的导入与真实公共服务需求存在错位，无法做到针对性的有效供给导致资源分配不均。项目的集权化管理导致政策制定部门与基层实际需求之间的距离过大，出现了上层权威与有效治理的矛盾，而这背后的深层次原因是：自上而下的项目审批制度脱离了基层的真正公共服务需求，拉大了决策层与基层的实际距离，致使供给能力低下、资源浪费，群众的满意度和幸福感丧失。因而精确识别公共服务需求，精准且合理有效利用有限的资源，是补齐公共服务短板的正确出路。

跨部门协作是推动基层公共服务供给侧改革的必然选择

要想实现财政转移支付的普惠与有效，就要让村民及其代表机构通过民主的方式决定钱花在哪里最合适，即涉及基层公共服务需求的识别与公共服务项目的确立等事宜均应经过民主决策，这是公民参与公共服务跨部门协作供给的基本途径。

作为全国社区治理和服务创新试验区的领跑者，深圳市罗湖区和坪山新区积极发挥其作为创新实验区的政治优势、对外开放的经济优势，以及社会组织成长较快、公民参与意愿和参与能力较强的社会优势，以破解基层公共服务供给的供需不匹配问题入手，以供给侧跨部门协作关系建构为主线，发挥多元主体参与的基层协商民主的需求识别与整合优势，以多元参与的项目化运作为机制，有效提升了基层公共服务供给能力。当前，深圳市罗湖区和坪山新区融基层协商民主于基层公共服务之中，这种供给模式可以称为基层“协商型服务”。基层“协商型服务”是在基层社区，以多主体参与，协商民主为保障、以供需衔接为原则来发掘基层的真实公共服务需求。作为公共服务的提供者，基层“协商型服务”立足于改革持续深入，基层社会矛盾频发，社会风险系数提高，社会利益主体日益多元，主体诉求日益复杂的社会现实，基层协商民主在化解基层社会矛盾，提升社会治理能力方面需要发挥愈加重要的作用。

基层公共服务涵盖了保障和改善民生所需的基本公共服务的内容，在社会治理重心全面下沉的背景下，其重要性不言而喻。跨部门协作供给是基层公共服务的供给侧改革，是与经济领域的供给侧改革同步而行的，是解决社会基础设施与经济基础设施发展不平衡所导致的结构性矛盾的必然选择。尊重“需求端”是以跨部门协作为主要内容的公共服务供给侧改革的基本要求，需求识别就应成为发挥跨部门协作供给优势的关键，发挥基层协商民主在公共服务需求识别与整合方面的优势，自然成为跨部门协作供给的逻辑起点，也是实现基层公共服务精准供给的有效路径。

（作者为中共玉溪市委党校讲师）

【参考文献】

①折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》，2011年第4期。

②曹海军、薛喆：《“三社联动”机制下政府向社会力量购买服务的三个阶段分析》，《中国行政管理》，2018年第8期。