地方政府行政权责清单制度构建研究——以广东省三个地级市部门权责清单为例

巫广永

（中共肇庆市委党校 政法教研室，广东 肇庆 526070）

1 权责清单制度构建的背景和意义

1.1 权责清单制度构建的背景

1）监督制约公权力是必要的。

近年来，我们党一直致力于反腐败，但怎么从源头上加大反腐败的力度，如何建立健全反腐败制度，一直在多方探索。事实上，腐败的源头就是权力的滥用，反腐败的关键就是要抓住腐败的根源，即是如何限制公权力这个核心问题。我国战国时期的《左传》中说“国之大事，在祀与戎。”意思就是一个国家的大事，主要是祭祀与战争，其中对上天的祭祀是为了维护君权的合法性，“君权神授”“天命论”等君权思想是中国古代王朝权力来源和国家统治的合法性基础，“君权”凌驾一切之上，君主利用绝对的权力对国家进行残暴的统治。而近代西方社会的社会契约论者看来：“国家权力是个人权利让渡的集合体，国家是由契约者共同缔造的”［1］2。恩格斯指出，“公权力（国家）是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量”。从这些论述我们不难发现，公权力是从社会中产生，为了确保社会公平、调节冲突和维护正义而诞生的，社会的发展需要公权力（国家）的参与，但同时，公权力容易产生异化和腐败，随时可能侵害社会公众的利益，英国历史学家埃克顿说：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”因此，公权力是一把双刃剑，既要发挥公权力既有的作用，又需要对公权力进行规范和制约。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出要“推行地方各级政府及其工作部门权责清单制度，依法公开权力运行流程”［2］。我国地方各级政府的权力是由各级人民代表大会赋予的，政府的权力来自于人民，因此，政府权力应该依法公开，还权于民，接受人民的监督，这样才能维护社会的公平与正义，避免出现社会问题。

2）列举权责清单是监督制约公权力的前提条件。

因为权力是一个抽象的概念，我们很难对一个抽象的概念划定界线，只有将抽象概念形象化、具体化才能真正实现对权力的约束。因此，政府把自己手中的权力以清单的方式呈现出来，是政府从抽象到理性的回归，从模糊到清晰的表达。如法国的让·不丹所著的《国家六卷》中，提出清单式管理同政府权力相结合，从而达到制约政府权力的目的［3］。美国的《权利法案》（《THE BILL OF RIGHTS》），奠定了美国法治的基础，然而《THE BILL OF RIGHTS》还可以翻译成权利清单，即是将民众的权利以清单的形式列举出来，以明确和具体的方式展示民众的权利，使之受到宪法和法律的保护。同样，权责清单是从政府的角度，将政府权力能做哪些，不能做哪些列举出来，把公权力明确和具体地展示并固定下来，把公权力晒在阳光之下，使人们能实现更好的监督，因此，列清单是公权力形象化的最佳手段，更是公权力“被驯服”的前提条件。

3）权责清单的具体含义及演变。

权责清单的确切含义在学术界还停留在“仁者见仁，智者见智”的状态，其中“对政府及其工作部门行使的公权力进行全面梳理，依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限，然后将职权目录实施主体相关法律依据、工作流程及对应责任等以清单形式列举和图解，并公之于众”［1］4的定义，概括出了权责清单的基本含义和基本要素。事实上，我国现在使用的“权责清单”的概念是由“权力清单”演变而来的。刚开始探索权责清单制度时，我们的焦点在政府权力上，所以一开始使用的是“权力清单”的概念，但随着对政府权责清单认识的深入，我们发现政府的责任和政府的权力同等重要，以2015年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》“已经建立权力清单的，要加快建立责任清单；尚未建立权力清单的，要把建立责任清单作为一项重要改革内容，与权力清单一并推进。”［4］为标志，地方政府将权力清单的建设转为权责清单的建设，这个过程也经历了权力清单和责任清单各自建设和“两单融合”建设的两个过程，目前全国范围内已经达成对行政权力事项和责任事项进行一体设计的权责清单模式［5］。

1.2 权责清单制度构建的意义

1）权责清单有利于公权力的具体化。

正如上所述，权责清单是将“无形的权力”变成“有形的权力”的有效形式。首先，必须弄清楚权力机关的权力究竟有多少，并将这些权力公布出来，让老百姓知道，在这基础上才能实现对权力进行有效的监督约束。其次，权责清单还将权力行使的过程具体化，将权力设定的依据、权力执行的主体、权力行使的程序等一一列举下来。最后，权责清单还把地方各级政府及其所属工作部门掌握的各项公权力进行全面统计，并将权力以清单列表的方式公之于众，接受社会监督。因此权责清单有利于公权力的具体化，从而形成权责清晰、程序严密、运行公开、监督有效的行政权力运行机制。

2）权责清单有利于公权力的程序化。

过去我们对权力的行使更加强调的是实体的正义而非程序的正义。但实践告诉我们，程序正义才是正义的归宿，不能忽视权力行使的程序，只有程序正义才能有实体的正义。公权力行使的程序一般包括权力获得的依据、权力的类型、权力执行的主体、权力执行的流程、权力责任的追究、权力伤害的补偿等等，而权责清单就是通过对这些权力程序的清晰界定和表达，真正确保公权力在法定的轨道上运行。

3）权责清单有利于公权力的透明化。

清单既是权力的表达形式，也是权力的记录依据。过去公众对公权力的认识都是讳莫如深，认为都是“水很深”的地方，既不知道权力来自哪里，也不了解权力将要去到什么地方，因此都不敢对公权力提出丝毫质疑。但是权责清单不仅把权力具体化，而且明确表达了权力的边界，记录权力运行的轨迹，让公权力成为了“浮在水面的一叶扁舟”，完全暴露在人们的视野当中，实现公权力良性运行。

4）权责清单有利于公权力的法治化。

“一个成熟网络型物流企业的形成平均需要12～15年时间，对于顺丰来说，不能什么都要‘小火慢炖’，收购是快速扩张的好方法。”李伟说。

法治的要义是依法治国，依法治政府，依法治官，说到底就是依法治公权力！列举权责清单的主体是掌握公权力的地方各级政府，要地方各级政府都要有法治意识，因为公权力来自于宪法和法律规定，即政府的公权力不是无限的，是有限的，不是可以随便设定的，是要根据宪法和法律的规定来获得的，这种依据和授权可以以清单的形式穷尽，列举出来，限定公权力边界。如果公权力的行使超出了宪法和法律的规定，是要受到宪法和法律的监督和制约的，不但每个公民个人要有法治意识，而且每个公职人员更要有法治意识、清单意识和权力边界意识。

2 地方政府权责清单制度构建的基本情况

以广东省G市、Z市和Q市公布的市级权责清单为研究对象，通过对三地市级权责清单的比较研究，特别以三地的S局的部门权责清单为个案进行对比分析，勾画出当前地方政府权责清单构建的基本情况。

2.1 行政职权的分类和逻辑结构

三地政府的权责清单都把行政职权分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政奖励、行政制裁、行政确认和其它10大类。

将行政职权进行分类意味着这三地政府部门除了拥有以上10类行政职权外，再没有超出清单列举的其它行政职权。不仅如此，在这10大类行政职权基础上，每类行政职权又再具体细分出若干职权子项。权责清单将行政职权分类的逻辑结构如表1所示。

2.2 行政职权的数量

根据三地政府网站公布的情况看，G市政府公布了50个市级部门的权责清单，合计有5 412项职权，Z市政府也公布了50个市级部门的权责清单，合计有9 610项职权，Q市政府公布了47个市级部门的权责清单，合计有5 771项职权。

表1 行政职权分类的逻辑结构

以三地S局为例，三地S局行使的6类行政职权，行政职权的数量如表2所示。

2.3 行政职权的构成要素

三地政府的权责清单并不只是简单地把各自职权数量列举出来，而且把每项行政职权的构成要素都列举出来，具体包含了职权名称、职权类别、行使主体（所属部门）、审批对象、职权编码、职权依据、责任事项、监督方式八项内容，而Q市S局的权责清单更加具体，还有涉及层级、本级具体职责权限、流程图等要素（表3）。三地政府行政职权的构成要素统计见表4。

3 比较三地政府权责清单发现的问题

虽然三地政府的职权分类是一样的，但由于职权子项细分和统计的标准不一样，因此统计出的职权数量差异较大。例如，同样是“行政许可”，G市S局统计为6项职权，Q市S局统计为65项职权（表2），前者把“企业登记注册”统计为1项行政职权，没有计算“企业登记注册”包含的职权子项，而后者则把包含在“企业登记注册”里面的“营业单位开业登记”等细分职权子项也进行了统计，“企业登记注册”计算了50项职权。而Z市S局的统计标准就更加细分，例如，同样的对于保健食品广告的“行政处罚”，Z市S局将其统计为7项职权，但Q市S局只统计为1项职权。如果只根据三地各自网站公布的职权数量看，G市权责清单的行政职权数最少，Z市权责清单的行政职权数最多，但由于三地对职权子项细分和统计标准不一样：Z市最细分，G市最宏观，Q市居于中间。因此，仅从网站的数字来比较三地政府行政职权数量的多寡是不准确的，也反映出三地政府对行政职权分类标准的模糊认识，难以统计对比。

表3 行政职权的构成要素

表4 三地政府行政职权的构成要素

2）职权的法规依据不一。

当前我们要建立社会主义法治国家，要有法治思维开展工作，但就权责清单的构建就反映出我们的法治思维仍然不足。如以三地S局“行政检查”的“流通领域商品质量抽查检验”职权为例（表5），同样的行政职权，三地S局所列的法定依据都不一样，即依据法规的程度不一样、依据的法规的数量不一样和依据相同的法规的表述不一样。具体而言，G市S局的职权依据最简单，只列举了依据国务院的部门规章，而Z市和Q市S局的职权依据相对具体，不但依据国务院的部门规章，还依据由全国人大制定的具有更大法律效力的相关法律规定。这些都反映出三地政府部门对行政职权来源的认识也是模糊的。

3）审批对象各异。

国务院发布权责清单编制标准的通知里，包含了要列举审批对象一项，但目前这三地相同的职权所对应的审批对象都也是不一致的，有的地方理解比较宏观抽象，有的地方理解比较具体，有的地方甚至理解成审批对象就是职权行使主体。如G市S局“企业登记注册”行政许可的审批对象是“内资公司”，Z市S局“企业登记注册”行政许可的审批对象是“法人、其他组织、自然人和企业”，Q市S局“企业登记注册”行政许可的审批对象竟然是“Q市S局”。对“审批对象”的理解也五花八门，可见，各地对究竟什么是行政审批对象的认识都是模糊的。

表5 三地政府权责清单比较

4）职权行使流程图差异较大。

权责清单制度中的行政权力流程图作为权责清单制度的重要组成部分，是政府行使行政权力的程序依据，对政府的行政行为起到了程序上的制约作用。同时，行政权力流程图作为行政相对人运用权责清单的一种重要指导方式，也对行政相对人起到了程序上的告知与说明作用。但目前三地权责清单的职权行使的流程图“参差不齐”，难以起到相应的作用。如同样是“流通领域商品质量抽查检验”的行政检查职权（表5），Z市S局并没有列举职权行使流程图，Q市和G市S局都有列举执法流程图（图1），但两者差异巨大。如G市S局对“流通领域商品质量抽查检验”设置了9步流程，而Q市S局却设置了15步流程，前者第2步流程是后者的第5步流程，即G市S局从确定检查的经营者及执法人员开始制作流程图，但Q市S局在制定检查方案前还有向省请示、制定年度检查计划和选择承检机构的3步流程。在进行完现场检查后，Q市S局详细列举了如何处理合格与不合格的流程，止于“转不合格后续处理”，但G市S局却没有详细列举如何检验合格和不合格产品的详细流程，而是指出检查发现涉嫌商品质量违法行为时，要进行“立案调查、行政指导、建议、约谈、示范”和“转入行政处罚程序”等流程。

5）职权责任事项不够明确。

“权责清单”的完整含义不但包含权力行使的界定还要明确责任的要求，并且要有配套的制度进行问责，但当前的权责清单只强调了权力的行使而忽视了责任的承担。当前三地政府权责清单对责任的列举显然是比较模糊的，如三地政府权责清单里面都设定了责任事项的构成要素，但各自的内容却大相径庭。如“流通领域商品质量抽查检验”的行政检查职权（表5），Q市S局列举了“计划责任、抽样责任、检验责任、复检责任、异议审核责任和处理责任”6方面的责任；G市S局也列举了如“事前责任、抽检责任、处置责任、移送责任、事后管理责任、其他责任”6方面的责任；而Z市S局责任事项一栏是完全空白，没有列举任何责任事项。可见，三地政府部门权责清单列举的责任事项都是不完整，比较简单，缺乏操作性，即具体的行政行为违反了相关的法规要承担怎样的责任后果并没有清晰列举出来。因此，应该加强责任制度的建设，像列举职权一样列举职责。

6）职权变相隐藏在“其它”类别中。

图1 G市S局、Q市S局流通领域商品质量抽查检验流程图

根据表2，三地S局的权责清单中，“其它”类行政职权的数量都排在该局各类行政职权的前列。如G市S局的“其它”类行政职权的数量仅次于“行政处罚”，数量排在第二位，而Z市和Q市S局的“其它”类行政职权的数量仅次于“行政处罚”和“行政许可”，数量排在第三位。这说明一是当前对行政职权的分类不能涵盖所有的政府权责行为，要使用比较模糊的“其它”类来补充；其次是“其它”类行政职权大量存在给行政权力行使保留了空间，行政权力变相隐藏在权责清单之中，容易被地方政府各个部门异化为部门寻租、损害公共利益的工具，成为保留隐形行政权力事项、保留应取消权力事项以及设置行政权力“玻璃门”和“弹簧门”的重要途径［6］。

4 进一步完善地方政府权责清单制度构建的对策

1）加强权责清单的标准化建设。

目前三地政府的权责清单，虽然已经进行了一定程度的标准化建设，完善了权责分类标准的一致、权责清单的基本要素一致，但还存在职权细分标准、职权法规依据和职权运行流程不规范、不科学等问题。因此，还要在权责清单标准化建设上下功夫，一是要有效控制权责清单的模糊空间，提高权责清单的科学性。如明确职权细分标准，要遵循“权责一致”和“职权一致”的原则，有权就应该有责，有权就应该有职，G市政府的职权数量统计的方式过于宏观，忽视了大量的职权子项；Z市又太过细分，同一职权项目又被分割表述成若干方面，造成职权繁琐，不利于归类操作；唯独Q市职权细分和统计标准比较合理。二是减少由于职权细分标准不一致、职权法规依据不一致和职权运行流程图不一致所做成的“自由裁量权”过宽和混乱。要对行政执法自由裁量权行使的条件、适用范围、裁决幅度、事实要件的确定标准，作出准确、科学、详尽的规定。对比较重要的职权要作出更加科学细致的自由裁量的标准，如行政处罚遵循过罚相当、处罚与教育相结合的原则，行政强制重点对强制的种类、程序和时限进行细化、量化、具体化，行政征收重点对行政征收标准以及征、停、减、缓、免程序和权限进行细化、量化、具体化等等［7］。

2）加强权责清单的程序化建设。

在司法上总有程序正义和实体正义之争，结论是程序正义往往比实体正义更加重要，因为公正的程序必然带来公正的结果，但公正的结果并不意味着程序的公正。特别是对于公权力的行使，更加要保证其行使程序的公正性，才能确保公权力行使的结果公正。权责清单更应该从公权力程序行使的角度作出更加严格的安排。当前三地权责清单的职权行使流程图参差不齐，行使相同行政职权所需的程序环节数量、重点环节和流程逻辑结构都不一样，这些“程序”上的差异，往往能导致不一样的职权行使结果。因此，必须要在职权行使流程图上下功夫，一是要确保流程图涵盖职权行使的所有环节；二是流程图的环节之间应该有闭合的逻辑关系；三是流程图必须包含权力行使和权力失当的追究；四是流程图必须具有操作性和可回溯性。

3）加强权责清单的法治化建设。

“权责法定”是编制权责清单的基本要求，但从三地权责清单的法定依据看，同一职权的法定依据显得五花八门、无所适从。一方面反映出目前我国的法律法规的复杂繁多，不但有全国人大通过的法律，国务院颁布行政法规、国务院部门制定的规章，还有地方人大作出的地方性法规等等，不一而足；另一方面，反映出地方政府部门“选择性取法”的偏好，有的“选择”依据全国人大通过的法律作为职权依据，有的“选择”中央政府部门制定的规章作为职权依据，有的又“选择”地方人大作出的地方性法规作为职权依据。虽然《中华人民共和国立法法》规定我国的法律渊源有法律、法规和规章，三者都是行政权的来源，但是同一职权的法定依据不一样就会让人对法治的权威性产生怀疑，虽然按照“法无授权不可为”“法定职责必须为”的原则制定权责清单，但是这里“法”的含义就值得深思，在《中华人民共和国立法法》的基础上，应该要树立全国人大制定的法律和地方人大制定的地方法规根本遵循的“法治权威”，弱化行政法规和规章在指导构建权责清单的作用，因为毕竟行政法规和规章都是政府自身内部的产物，有“自我授权”的嫌疑。

4）强化权责配置的科学性。

进一步强化权责配置的科学性，首先要进一步转变和优化政府职能。权责清单的基础是政府职能的优化，因此，权责清单的科学性要依赖于政府各部门之间如何科学配置行政职权，如市场监管职能牵涉到多个监管部门，只有在这些部门之间科学配置市场监督管理的权责才能避免权责清单的相互重复、职责交叉、职责错位等问题。其次是要优化职权的分类。目前三地政府把职权分为8大类，但主要以行政处罚为主，然后其他类职权也是占比比较高的。一方面反映出三地政府部门的行政职权以“行政处罚”为主，依靠事后的惩罚性措施来维持监管，手段比较单一和粗放。另一方面“其它”类行政职权比较多，行政职权的分类还不够科学，还存在不少“灰色地带”需要进一步明确分类，科学管理。最后是加强权责清单横向和纵向的覆盖面。一方面在横向上将权责清单制度覆盖到地方所有的行政机关、群团、事业单位；另一方面是要在纵向上把权责清单制度覆盖到县（区）级和镇（乡）级基层政府，并且建立市级专属、县（区）级专属、镇（乡）级专属的权责清单分级管理制度。

5）加强权责清单的责任机制建设。

从权力清单到权责清单的转变，可以发现，权力不但要列举出来，而且与权力并存的责任也需要列举出来，如责任清单确定某部门具有“组织实施标准化法律、法规和规章”的职责，这同时也意味着其具有“组织实施标准化法律、法规和规章”的职权。而两者之间的区别体现在不同法律关系中对权力的不同要求，行政职权侧重于强调权力行使目标的实现，而行政职责则强调对权力的约束和控制。如果只有权力没有责任，就是不符合“权责一致”原则，导致“一体两面”关系的割裂。但当前三地权责清单只强调了权力的行使而忽视了责任的承担，表现在权责清单对责任的列举的模糊性，列举的责任事项不完整、有缺陷，因此，必须要像列举职权一样列举职责，要将职权的责任具体化，要列明责任依据，要公开责任监督方式和建立责任监督的回应机制来加强责任机制的建设。

6）加强权责清单的数字化建设。

当今网络信息技术发展一日千里，要充分发挥网络信息技术的作用，提高政府的行政效率，更加方便服务群众，履行政府的责任。三地的权责清单为实现这一目的，都设置了职权的在线服务。但就目前而言，三地权责清单能提供的在线服务水平还是不高，还需要进一步加强权责清单在线服务的水平。一是应该着力提高权责清单可视化、便捷化程度，将政府权责清单与网上办事有机结合起来。在网上办事项目中，列出相关政府部门权责清单，便于公众查找。同时应该真正实现登记、审批等政务事项网上办理，节省行政资源，为公众提供更便捷服务。二是要进一步把权责清单和政务服务结合起来，让权责清单公共服务的功能真正发挥出来。目前权责清单虽然已经公布在各地政府网页上，但对公众办事而言，因其与政务服务的数字化平台脱节，公众办事还是需要通过政府服务系统或者到线下政府服务大厅去办理，权责清单系统还没能实现“让数据跑路”、“让百姓少跑路”的公共服务作用。一个有效而实际的办法就是把权责清单和当前的政务服务系统结合起来，从而一方面明晰政府权责的同时，又实现既为民服务的实用型权责清单。