政策性金融助推精准扶贫的作用、模式研究

吴天亮

摘要：贫困一直是阻碍我国经济发展的难题，金融扶贫在脱贫攻坚战中发挥着重要的作用。而政策性金融在扶贫事业中具有自身的优势，要充分发挥其在扶贫中的作用。文章首先阐述了政策性金融的发展，在提出政策性金融在精准扶贫中发挥的作用及模式，最后提出助力精准扶贫的相关政策建议。

关键词：政策性金融；精准扶贫；扶贫体系

一、引言

贫困是经济发展中的一个重大难题，扶贫工作一直以来都是党和国家长期强调要解决的重点工作。随着我国经济的快速发展，为实现我国全面建成小康社会。脱贫攻坚战在党的十八大以后在全国迅速展开。党的十九大再次强调要精准脱贫、精准扶贫。一直以来，金融扶贫是扶贫的重要手段之一，同时扶贫对于资金的需求量巨大而且还带有一定性质的公益行为。这就要求政府机构和金融机构共同提供支持。目前我国扶贫方式由之前的粗放式向精准式转变，但在资金投入上远少于贫困地区发展的需求量。普通的商业机构由于其以盈利性为主，在落后的贫困地区有诸多因素的阻碍和较高的风险承担导致其不能作为扶贫事业的中坚力量。而政策性金融由于其以国家信用为基础，除了具有一般的资金融通的功能外还具有政策性和优惠性。可以很好的和政府政策相契合，并且能够充分发挥其在扶贫工作中的独特优势，能够有针对性的解决扶贫资金短缺，扶贫对象不清等问题。可以很好的助推扶贫工作的顺利进行。

二、政策性金融的发展

金融体系中存在许多商业金融不愿涉足的领域但又是社会发展不可或缺的项目融资问题，在这些领域中存在这市场失灵的状况，资源不能够得到有效的配置，这时就需要国家政府来解决，因此政策性金融应运而生。相比商业性金融的趋利性，政策性金融更加注重的是政策性和优惠性，以保本微利甚至在有些情况赔本也要从事的原则进行金融活动。在我们国家成立之初，为了支持经济的发展，国家政府成立了由国家控制的金融制度来调动全国资源支持国有部门和大中型企业的发展，在金融产权国有化后，政策性金融萌芽开始。到了1985年白钦先首次提出金融性问题，至此学术界开始从理论上研究，开创了我国政策性金融体系。在1994年我国成立了三大政策性银行，这标志着中国政策性金融体系的建立。随着我国经济的发展，以往的政策性金融体系也出现了不完善的地方，政策性金融机构在运作过程中也显现出许多问题。因此国家也出台相关文件来对政策性金融进行改革。在2011年农业发展银行改革小组成立，2014年政府工作报告提出实施政策性金融机构改革。至此我国政策性金融步入完善之中。

三、政策性金融在精准扶贫中的作用

我国将脱贫工作作为重要任务和目标，在扶贫事业中取得了不错的成绩。但同时各个贫困地区有不同的状况，因此在具体扶贫中也会面临许多问题。贫困地区的发展需要的是能够与当地实际情况相匹配的金融扶助。而政策性金融能够很好的在市场和政府之间建立起纽带，其既能够发挥政府配置资源解决市场失灵的作用又能够发挥市场的作用。具体而言政策性金融是以国家政府为支持，以国家信用为基础，通过一系列带有特定政策意向的融资手段来配合国家经济和社会发展的资金融通行为。其具有政策性、金融性和优惠性的特征。与商业机构相比在精准扶贫中具有独特优势。

（一）政策制定更加符合精准扶贫战略要求

政策性金融机构一方面能充分了解政府意图，另一方面也能把握市场动向。能够最大程度发挥其纽带作用，充分聚集社会的闲散资金并将这些资金根据政府的扶贫政策的需要向贫困地区发放贷款。同时由于背靠国家信用并且具有金融性和优惠性可以吸引资本市场的资金共同参与到扶贫事业中，使资金的利用效率大大增加。同时我国贫困地区众多，人数和民族等错综复杂。政府扶贫战略的制定是从国家宏观方面进行的，在现实中只有政策性金融能够承担起这种任务。因此政策性金融在扶贫政策制定上能够更好符合精准扶贫战略布局。

（二）有助于建立更为完善的扶贫体系

我国自八七扶贫攻坚计划以来采取了一系列的扶贫政策，扶贫工作取得了重大突破，扶贫体系更加完善。金融是扶贫事业的主力军，长期以来各级政策性金融部门采取多种政策工具和实施各种扶贫政策使贫困地区金融产品更加完善，金融资源更加充裕，配置更加合理，总结了大量金融扶贫经验和形成了一套完善的扶贫体系，使贫困地区脱贫更有保障。政策性金融机构根据不同省份不同民族地区因地制宜的实施更符合当地实际状况的扶贫方式，形成了地区特定的扶贫政策。政策性金融使扶贫组织体系更加健全。

（三）提供融智服务带动贫困地区发展

要扶贫，先扶智。以往传统式的扶贫取得的成效不太好的原因就是因为其是输血式的扶贫，通过资金漫灌到贫困地区而没有对贫困人民进行心理上的扶持。贫困人民往往坐等国家政府的扶持自己却没有脱贫致富的想法，一旦资金用完又会陷入贫困之中。政策性金融除了提供配套资金上支持外，还能够充分发挥专业人才和行业等多方面的优势。国家开发银行作为政策性金融机构之一成立了专门的扶贫办事业部。按照国家要求编制扶贫规划，厘清扶贫地区、扶贫人数、扶贫类型等进而实现精准扶贫。同时政策金融机构会派专业人员深入贫困地区了解当地的实际实际状况后开展扶贫工作。同时向贫困群众宣传金融扶贫助力脱贫的意义。加大教育扶贫的力度，转变他们的思想观念，提高其自身的文化素养和技能。让他们懂得靠自身实现脱贫。

四、政策性金融助推精准扶贫的模式

由于我国经济不断发展，贫困人口也在不断下降。扶贫工作由解决贫困人口的温饱向提高其生产生活能力和收入转变，这就要求加大扶贫力度和转变相应的扶贫方式来促进扶贫工作的进行。政策性金融助推精准扶贫的模式主要有：

（一）政策性银行扶贫

政策性银行是以贯彻国家政策为出发点，以更加优惠的利率、贷款期限和融资条件对国家支持的产业和地区提供支持。首先其作为政府的银行可以貫彻政府的意志，在资金上可以提供贷款期限更长、利率更低的信贷资金，同时运用金融杠杠可以使资金得到更为广泛的来源和用途。其次，政策性银行是调节经济的重要工具。当前我国经济增速放缓，由高速向中高速转变，经济面临一定下行压力。在此背景下，政策性银行支持扶贫开发帮助贫困地区脱贫，促进产业发展，拉动投资增长。最后其作为国家宏观财政和货币政策的调节工具可以视不同况采取相应政策，充分发挥其政策性特点来促进经济发展。

（二）政策性保险扶贫

在传统的扶贫模式中存在官员挪用政府的扶贫资金、扶贫对象弄虚作假的现象。这些导致真正需要扶贫的贫困户没有得到扶持而有些生活小康的农户却得到贫困扶助使资金的利用效率十分低下。保险具有风险转移的功能，将其运用与扶贫开发可以减少金融机构在扶贫中的经营风险。但一般的商业保险机构都不太愿意涉足基础设施落后、地理环境较差的地区，他们不愿意承担过高的风险。所以只能依靠政策性保险来对落后地区进行扶贫开发。政策性保险有三种形式：一是政府直接对贫困户个人进行保险补贴；二是政府对保险机构进行补贴；三是对涉农保险进行再保险。用政策性保险扶贫来代替传统的给贫困户发放现金相比，可以提高贫困户的生产积极，同时也能够达到精准扶贫的效果。

（三）政策性银行与商业银行共同扶贫

政策性银行与商业性银行共同助力与扶贫开发可以充分发挥两者的各自优势。政府部门可以对商业银行进行贴息和补贴的方式来增加其对贫困地区的扶持意愿。政策性银行可以利用财政资金解决对贫苦户帮扶的起始资金问题，而商业性银行可以利用其专业的金融领域更好的帮助贫困地区发展，这样即解决了资金问题又降低了商业金融机构的经营风险，加大商业银行对贫困户的金融扶持。政府、银行和保险组成的政策性担保机制也可以将银行的经营风险分散激励其对贫困地区的贷款资金的发放。

五、政策性金融支持精准扶贫政策建议

（一）加强与其它机构部门合作力度，共同推进扶贫建设

政策性金融突出的是政策二字，这就需要加强与国家政府部门的合作力度。加强与国家财政部、国务院扶贫办等机构的协调沟通。共同参与制定扶贫方案的设计和扶贫政策的制定，从国家层面对政策性金融机构积极参与扶贫事业进行鼓励。扶贫具体到地方就要加强与地方政府部门的合作。根据当地的实际状况，建设专门的扶贫平台和扶贫事业部。制定切合贫困地区发展的扶贫方针政策。探索能够解决实际贫困问题的措施。还需要加强与其它商业金融机构的合作，充分发挥各自在扶贫领域的优势，取长补短。共同引导贫困地区企业的发展，将资源整合充分利用提升贫困地区的可持续发展能力。

（二）完善融资担保体系，加强风险管控

大力支持贫困地区建立政策性融资担保公司，鼓励已有的担保企业扩大规模。创新融资担保方式，积极发展担保体系建设，和政府建立完善担保再担保体系。由于政策性贷款资金具有周期长、金额大和低利率的特点。因此要在每个贷款环节严格把关，加强监控措施防止出现贪污腐败、弄虚作假等问题。政策性金融在从事金融活动时风险是不可避免的，如贫困地区发生自然灾害和贫困户发生意外时，贷款资金就不可避免的会遭受损失。所以要加强风险管理。一是要完善对扶贫地区、扶贫人口的数据统计，为扶贫工作提供数据支撑。二是要完善监督管理体系、健全责任负责机制，从上级部门到下级部门建立起层层监督，各部门之间互相监督的氛围，强化社会监督。提升贫困地区风险防范能力。

（三）创新产品与服务，增强金融环境建设

在发展相对落后的地区往往存在金融排斥的现象，因此落后地区的金融产品种类不多，在落后地区生活的人不能够享受到更多的金融服务。即使存在少量的产品与服务但有些是与当地的需求不相匹配。因此，政策性金融应该根据贫困地区的不同需求设计不同的产品和服务。一方面可以从金融工具着手，运用多种信贷手段和设计创新不同的扶贫方式，拓宽贫困地区的融资渠道来源。另一方面可以尝试建立多种平台建设，是各种小企业，贫困户个人能够得到信用贷款等服务，促进企业增加投资和贫困户的收入增加，积极推动建立具有自身特特色的信贷体系。金融的发展离不开金融环境的建设。一个良好的金融环境能产生正的外部效应和内在经济。政策性金融机构在助力金准扶贫的同时也要考虑自身的发展。要加大宣传提升社会信用，把一个地区建成具有良好的社会信用制度，可以增强发展基础，提升整个社会的经济效益。

（四）优化业务架构，提升政策的灵活性、适应性

目前政策性金融机构涉足的扶贫业务种类繁多，在各个板块的侧重点也有所不同。要避免形成一块业务独大的格局，各种业务应该相互协调、均衡发展和互为支撑。拓宽业务范围，推进业务的多元化发展，补齐业务中的短板。形成均衡的业务架构。在原有的市场上加入政策性金融，形成“政策+市场”的双向驱动业务发展模式。在政策制定上更加注重其灵活性和适应性，不能拿全国的标准来对待每一个贫困区。要根据每个贫困区当地政府的财政收入和支出以及农户的家庭收入状况来决定扶贫贷款额度和贷款准入条件。在依法合规的前提下优化贷款流程，避免流程繁杂，办事人员相互推诿。增强政策的灵活性和适应性。

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（作者单位：贵州大学经济学院）