城市公园运营管理研究

黄伦宽

摘要：城市公园具有显著的社会效益和生态效益，发展城市公园对于促进城市文明和谐美丽发展具有重要意义。重庆城市公园经过较长时期的发展取得了巨大的成就，但在运营和管理方面存在的问题亦很突出，需要有针对性的对策和措施予以解决。

关键词：城市公园；运营管理；重庆市

一、城市公园的概念及特点

原国家建设部于1999年在《城市公园分类》一书中认为：“公园是指供公众游览、观赏、休憩，开展科教文化活动及锻炼身体等活动，有较完善的设施和良好的绿化环境向社会开放的城市公共绿地”。而《重庆市公园管理条例（2010）》则将城市公园定义为“公益性的城市基础设施，具有游憩、休闲功能和良好的生态环境，向公众开放的场所。”城市公园包括：综合公园、儿童公园、动物园、植物园、历史名园、风景名胜公园、游乐公园以及其他专类公园。

城市公园一般有以下特性：

1. 公益性。城市公园历来都是由政府投资和建设，一般由园林绿化行政主管部门统一管理，为社会公用事业性质，是具有公益性的城市基础设施，是向公众开放并供其观赏、游憩、开展科学文化教育活动的园林绿化场地。

2. 规模性。 城市公园一般位于城市的中心或者邻近城市中心，且交通便捷。城市公园应具备一定规模且集中连片的绿地，这是城市公园区别于一般道路绿化、隔离区绿化、道路水系绿化、居住区绿化、单位庭院绿化等城市绿地的显著特征。

3. 效益性。在政府财力有限的前提下，城市公园也要考虑充分利用现有资源，用最少的投入，获取最大的效益，特别要率先实现城市公园建设和运营管理的社會效益和生态效益。

二、重庆市城市公园发展现状

重庆市城市公园建设发展历史较为悠久，建设成效较为显著，特别是自2010年7月30日颁布实施《重庆市公园管理条例》以来，在重庆市城市管理委员会的积极推动下，重庆市城市公园建设更是取得了飞速发展，不但城市公园的数量不断增多，而且公园的类型和功能也日趋完善。至2017年止，重庆城市公园已发展到500余个，实现了城市公园数量与质量的双飞跃。全市500多个城市公园，与近千个大大小小的社区游园，有效地发挥了城市园林绿化在涵养水源、降温增湿、减霾滞尘、引风供氧、休憩健身等方面的生态功能与服务功能，真正实现了“三百米见绿、五百米见园”，让市民出门处处见绿的目标。城市公园让城市生活更美好，城市公园让城市空间更加生态。

同时，按照《重庆市城乡统计年鉴》发布的数据，截止2017年，重庆市主城区城市公园共有212个，包含市级、区级综合公园，专类公园等，其中3个国家重点公园分别是鹅岭公园、南山植物园、重庆动物园。由市城管委直接管理的公园分别是重庆动物园、南山植物园、重庆园博园共3个，其他城市公园由各区城管局进行管理。重庆动物园，始建于1954年，占地45公顷，主要承担“野生动物移地保护的重要基地、科普宣传教育的活课堂、市民参观游览的优美园地、野生动物科学研究的重要场所”四大功能；南山植物园，正式落成于1959年，始称南山公园，2004年命名为“南山植物园”， 规划控制面积15平方公里，实际占地551公顷。植物园收集中国亚热带低山植物种质资源，以观赏植物园专类园为中心进行植物保存、收集、栽培，集科普研究和园林艺术景观展示为一体的低山类观赏植物园；重庆园博园，2011年11月正式开园，是第八届中国（重庆）国际园林博览会的会址，位于重庆市北部新区鸳鸯镇龙景湖区域，总占地面积3300亩，其中水体面积800亩，是一个集自然景观和人文景观为一体的超大型城市公园。

除此之外，各个区县也涌现出一批具有代表性的公园。如渝中区的鹅岭公园是全国历史文化名园，璧山观音塘湿地公园则是全市第一个国家城市湿地公园。城市公园的建设和发展吸引了大量市民前往。据统计，平时人流量最大的是花卉园，达1万人次以上，其次是沙坪公园、大渡口公园等。节假日游人量最多的是南山植物园、重庆动物园和重庆园博园，最多时达6万人次。重庆城市公园已逐步成为市民休闲游憩的乐园，成为城市居民生活中不可或缺的重要组成部分，在促进文明、和谐和美丽重庆建设上发挥着巨大作用。

三、城市公园运营管理存在的问题

重庆市城市公园虽然在建设和发展上取得了巨大的成就，但在营运管理上存在的问题却不容忽视，主要表现在：

1. 城市公园运营管理模式滞后于经济社会的发展。当前，虽然重庆市各城市公园正在尝试企业化改革，但企业化运营管理是有限的，且并非真正意义上的企业化运营管理，因为这些城市公园仍隶属于重庆市城市管理委员会，并没有突破以人事、财务、物资为对象实施管理控制的传统观念和方式，也没有根本性地改变传统的公园管理体制，即城市公园仍是政府垄断。这种带有一定的行政事业性色彩的管理模式遏制了重庆城市公园的发展，政府往往在各城市公园的规划设计之初只着重强调公园的绿化景观功能，很少考虑甚至忽略了各城市公园的经营管理，在公园建成后逐渐显现出由此造成的许多经营不善管理不当等问题。如在管理制度方面，缺乏创新导致低效，缺乏规范造成资源浪费；在组织人事方面，机构臃肿，冗员多，人浮于事；在分配制度方面，实行平均主义，无法调动起工作积极性和主动性；在外部机制方面，缺乏竞争，服务质量差，发展程度低；在运作资金方面，主要靠财政拨款，渠道单一，经费紧张。由此可见，政府管理模式是非常不利于城市公园的市场化运作和可持续发展的。

2. 城市公园运营管理的财政压力较大。自20世纪90年代以来，我国许多城市开始向公众免门票开放城市公园，重庆市也不例外。城市公园免费向公众开放，是社会进步与发展的必然趋势，是政府“以人为本”创建公共服务型政府的体现，是政府为公众创造舒适休闲空间的公益性的重大举措，也是政府进行园林绿化体制改革的有益尝试。但由此带来的问题也十分突出，表现在：第一，因免费带来的游客大量涌入引发的接待能力不足、安全隐患增大、公共设施缺乏和破损等难题目前难以得到有效的解决，既增大了财政支出的压力，也增加了管理成本；第二，公园免费开放后，政府面临着巨大的财政负担。免费开放的公园主要靠政府财政拨款补贴运营，其建设、保护、维护和管理所需的资金全部纳入地方财政预算，由政府买单，这极大增加了政府的财政压力。

四、完善城市公园运营管理的对策

1. 促进城市公园市场化和社会化运营管理。改变政府包办城市公园建设和运营管理的传统，按照“社会事业社会办、社会事业市场办”的改革思路，积极推进城市公园运营管理的社会化和市场化改革，通过广泛引进社会资本，促进城市公园的市场化运作，逐步建立起分类分级、分工协作、总体协调、市场运作的城市公园运营管理体系，促进城市公园运营管理体制的不断优化。

2. 理顺城市公园运营管理的各种关系。按照“国家治理体系与治理能力现代化”的要求，建立城市公园运营管理的“多元”治理体系，理顺政府与市场、政府与企业和政府与社会等治理主体之间的关系。让政府回归公共服务的职能，致力于为城市公园发展提供良好的公共服务和优质的发展环境；让企业和社会组织积极参与城市公园的建设和发展，在政府规划指导和相关法律法规的約束下，充分发挥其在城市公园建设和运营管理中的主导作用。在城市公园运营管理中，积极推进“管办分离”，更加突出“政府搭台、企业唱戏、社会参与、公众受益”的基本原则，政府将主要精力集中在市场监管和营造环境上，社会组织则将主要精力集中在参与和保护上，企业则将主要精力集中在微观的建设、营运和管理上，做到各施其责、分工协作、发挥合力，共同推进城市公园的发展。

3. 强化城市公园运营管理的规划制定与实施。“凡事预则立，不预则废”。城市公园无论是建设，还是运营管理，应充分强调规划的指引作用。通过规划的制定，提高城市公园建设的前瞻性和系统性；通过规划的实施，加强城市公园建设的联动协调，提高城市公园的多元性和特色性；同时，通过规划的制定和实施，尽可能实现各类公园的协调配套，功能互补，分布均衡，形成网络，以大大提高城市公园服务于公众的便捷性和有效性。

4. 创新城市公园运营管理的投融资体制和机制。改变城市公园建设和运营管理单纯依赖于政府投资的现状，积极促进多元化投融资体制改革，引导金融机构、企业、社会组织甚至个人投资于城市公园建设和管理，广泛吸引外资和社会闲散资金投入城市公园建设管理领域，促进投资主体多元化和投资渠道多样化。对参与城市公园建设和营运管理的各类资本，宜减化审批手续，实施“放管服”政策，加大扶持力度，在税收、银行贷款等方面给予适当倾斜，不断完善社会资本参与城市公园建设管理的机制，努力解决城市公园发展的资金“瓶颈”。

参考文献：

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[6]重庆将评选十个最美公园 城市公园已达500多个[EB].华龙网：http：//cq.cqnews.net/html/2017-11/01/content_43206711.htm.

（作者单位：重庆市沙坪坝区委党校）