珠海城市更新项目规划方案量化分析

■ 张浩彬 赵自力 程志萍 刘纪东 麦泳贤

一、现阶段的珠海城市更新规划及评估体系

（一）更新单元规划

1.划定规划边界

更新单元作为城市更新项目的规划边界，是城市更新项目规划组织的基本空间单位，一般是以城市更新改造项目的用地范围为重点研究区域，综合考虑了所在区域经济、社会、文化关系的延续性，并结合道路、河流、产权边界等自然地理要素予以划定。更新单元一般连片分布，其范围内可以包含不止一个城市更新项目。

图1 城市更新项目“规划+评估”管控体系图

图2 更新单元范围划定示意图

2.确定规划指标内容

珠海市城市更新项目更新单元规划具体编制过程及技术要求主要参照控制性详细规划或者修建性详细规划进行管理，包括但不限于以下内容要素：

更新要素，包括更新目标、更新方式、“补公”类型与规模等；

其他规划要素，主要包括了用地类型、功能空间布局及规模。此外，也应该包含必要的更新单元概念性布局规划和城市设计指引以及与城市总规、片区控规、更新专项规划和其他专项规划等相关内容的衔接或者符合性说明等。

（二）评估内容体系

珠海市现行城市更新政策规定的评估内容主要包括公服基础设施评估、交通承载力评估、经济测算评估和景观风貌/文保评估等内容，其中：

1.公服基础设施评估，主要以划定的更新单元为评价范围，对比更新规划前后区域内人口增减情况，从公共管理与社区服务设施、文化设施、医疗卫生设施、商业金融设施、教育科研设施、社会福利与保障设施、体育设施、区域给水、区域排水、供电、燃气供应和通信等多个维度评价区域范围内设施规模与数量的标准符合情况。

2.交通承载力评估，根据《建设项目交通影响评价技术标准CJJ/T141-2010》及有关规定，主要以划定的更新单元及周边区域为评估边界，具体分析项目规划并建设实施完成前后交通流量的变化，进而对交通流量变化引起的区域交通影响程度、建成后的道路服务水平等进行评价。

3.经济测算评估，以更新项目为具体研究对象，研究从项目启动、规划申报到建设完成的成本投入及预期收益（或价值）情况。

4.景观风貌/文保评估，主要分析项目规划并建设实施完成以后对城市景观风貌的影响及协调性，查核确认更新单元范围内是否涉及文物保护主体，并做必要说明。

（三）存在的问题

由于资本的逐利性，参与城市更新工作的房地产开发商一味追求经济效益，政府则需要从城市整体的角度出发维护公众的利益，如何在规划层面实现经济利益与综合管控的平衡，是政府和开发商博弈的焦点。

所以，现行“规划+评估”的城市更新管控体系，一方面是给予市场主体合理的投资回报，确保市场化手段运作城市更新项目走的通；另一方面，基于规划这一政府最主要的行政干预手段，通过多维度的综合评估来保障城市更新项目的科学性、合理性，切实维护公众利益。

但是，实际推进城市更新工作的过程中，存在以下问题：

1.城市更新项目规划方案一般由市场主体直接委托规划设计单位编制，考虑到中国规划设计行业特殊的甲、乙方关系背景，实际的城市更新工作中，基于经济测算评估，项目开发强度指标（主要是项目规划建设容积率指标）一般在前期即通过变相“绑架”规划方案提前落实（如图3所示）。

2.城市更新经济评估方法、过程和结果由于缺少统一的标准，既无法对规划编制工作进行规范，也增加了政府部门审查、决策环节的工作难度，更不利于形成有效的监管依据，进一步刺激了房地产开发企业的不合理利润诉求。

图3 城市更新项目规划编制、审批与建设实施流程

二、量化分析技术方法研究

（一）测算评估标准指标体系建立

在广泛调研旧工业区、旧城镇和旧村庄等各类城市更新项目的基础上，梳理并筛选城市更新经济测算评估涉及的要素内容，并结合项目管理需求，最终确定包括基本条目（项目管理工作需要）和经济测算评估指标条目在内的、面向全类型城市更新项目的标准指标体系，具体包括：

1.基本条目，主要是以项目为单位、面向管理工作的项目基本信息，包括项目所属的城市更新项目类别、项目用地产权的登记情况（面积等指标）、项目更新单元规划的“补公”用地面积、公租房规划配建情况、公共服务设施等其他建筑面积（即规划“建筑补公”的面积）、项目规划可建设用地面积、项目原有物业产权的认定面积、项目规划回迁的建筑面积、融资开发规模项目更新单元综合容积率及总计容积率建筑面积等11个类别方面的信息。

2.经济测算评估指标条目，涵盖城市更新项目规划、建设的全生命周期，一共包括前期费用、建安费用、装修费用、参与测算相关费率与开发周期、开发价值等五个类别。

（二）基于标准指标体系的算法研究及模型建立

城市更新项目经济测算评估的实质是以项目启动时点为基准，对经过一定周期建设完成后的项目预期收益及该过程的投资成本进行测算，故可借鉴较成熟的房地产投资估算假设开发法（又称剩余法）。根据《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》（GB/T 50291-2015）中关于假设开发法的适用规则，结合城市更新工作实际，基于上述经济测算评估标准指标体系建立城市更新项目经济评估数学模型如下：

1.测算评估城市更新项目的总预期收益，由项目开发完成后的价值减去项目销售税费得到。其中：

开发完成后的价值（Y）为各类型物业（包括市场主体自持部分）市场销售单价与对应建筑面积乘积之和

销售税费为开发完成后的价值与销售税率的乘积

2.测算评估城市更新项目的总成本费用，具体包括前期费用、建安费用、装修费用、销售费用。其中：

前期费用包括土地成本（包含取得土地时应负担的税费）、货币补偿成本、建筑物拆除成本、更新涉及的其他前期费用

建安费用为各类型物业建安费用单价与建筑面积乘积之和，同时考虑了项目开发管理费用支出及项目建安周期内的投资利息支出

装修费用为各类型物业装修费用单价与建筑面积乘积之和，同时考虑了项目开发管理费用支出

销售费用（COS，Cost of Sales）按开发完成后房地产价值与销售费率的乘积计

注：上述计算结果已包括前期费用、建安费用、装修费用涉及的管理费用、利息支出。

3.计算项目利润及成本利润率，统一明确基于上述指标的项目利润及成本利润率为城市更新项目经济测算评估的最终结果指标。利润及成本利润率的计算公式为：

项目利润（Z）=项目预期收益-项目更新总成本

项目成本利润率(R)=项目利润/项目更新总成本

三、案例分析

根据珠海工作实际，对原有产权建筑物进行完全拆除并重新规划建设的拆建类城市更新项目较复杂，且一般涉及资金金额较大，市场主体利益诉求也比较高。所以，本次研究区分建筑性质按工业建筑拆建更新、城镇建筑（包括商业、居住等建筑）拆建更新各选择一个项目实例对上述模型进行校核分析，具体结果如表3、表4所示。

表3 案例项目基本条目明细

表4 案例项目经济测算标准指标明细

（一）案例指标情况

案例一申报方案项目利润34428万元，成本利润率为13.47%，案例二申报方案项目利润15602万元，成本利润率为0.98%。

表5 基于模型的案例实际测算与申报方案结果对比

（二）测算结果及对比

基于模型的实际测算结果表明，两个项目的实际项目利润及成本利润率指标均显著高于项目城市更新单元规划中的经济评估测算结果，原因是房地产开发企业（即项目城市更新单元规划的申报单位）在进行项目经济测算评估时未能准确核算项目总预期收益或总成本费用。如表5所示。

可以发现，案例一由于申报方案更新总预期收益低于实际测算结果、总成本费用高于实际测算结果，导致申报方案中项目利润与成本利润率都显著低于实际测算结果；案例二申报方案更新总预期收益虽然略高于实际测算结果，但是总成本费用明显高于实际测算结果，导致申报方案中项目利润与成本利润率也都显著低于实际测算结果。

可见，通过建立标准指标体系与算法模型，能够支撑城市更新项目规划方案的规范化、定量化评估分析与审批决策，一定程度上避免或减小城市更新项目开发强度与项目经济测算评估直接挂钩导致的区域开发强度不合理增加问题。

归纳以上，其现实意义主要体现在以下几个方面：

一是统一标准的经济测算评估指标体系与算法模型，能够支撑城市更新单元规划在统一标准框架下的的量化分析与评估，提升了城市更新项目规划方案的规范化水平。

二是统一标准的经济测算评估指标体系与算法模型，能够为更新单元规划编制、公服基础设施评估、交通承载力评估及景观风貌/文保评估提供标准成果组织的借鉴，为城市更新项目整体规划方案的量化分析与审查校核提供技术方法参考。

三是统一标准的经济测算评估指标体系与算法模型，是城市更新项目数据资源整合与共享的前提，能够为城市更新工作信息化建设的高效实现提供保障，同时为政府部门的后期监管（如诚信管理等）提供依据。