都市圈——集成式改革创新的理想空间

■ 国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长 冯 奎

都市圈是集成式改革创新的理想空间，这里有空间主体的创新、制度改革的创新、治理模式的创新以及动力类型的创新。

空间主体的创新

都市圈概念出现之后，最令人担心的一件事情是，大家又把它混同于以往的一些空间类型。一些高级别的城市，比如一个副省级城市管辖一些地级市、一些区县，把所管辖的市县区召集起来，“原先叫副省级城市，现在叫都市圈，你们跟我一块儿干都市圈”，这种情况非常容易出现。

现在有很多的规划队伍，一定会创造新一类的需求。原先一个普通的大城市规划，现在改名为都市圈规划。因此在一段时间之内换汤不换药。都市圈要想行稳走远，必须要在这些基本的研究上进行一些探讨。对空间主体的创新要有认识。

（一）都市圈是软性空间

都市圈是一个软性的空间，和以往讲的很硬空间不大一致。1小时、半小时或是一个半小时交通圈都有可能。更重要是都市圈的意识，联系得很紧的市县区就成为一个都市圈，所以首先强调它是一个软性的空间。

（二）都市圈是要素融合的空间

都市圈是一个要素融合的空间。和以往行政管控的空间有很大的不同，要素一定是在都市圈里面充分流动。人流、信息流、资金流，还有其它的各种流，一定要能够充分流动。如果充分流动了，一定是一个都市圈；如果不充分流动，那么这一定不是一个理想的都市圈，所以都市圈一定是一个要素融合的空间。

（三）都市圈是高质量发展的空间

都市圈一定是高质量的发展空间，而不单纯是以往讲的高速增长的空间，这点也很重要。地方政府有一种力量，特别是行政长官们有一种力量，就是把很多行政力量捏合在一起，然后推动、上项目，经济很快地增长，实现GDP翻番，或者是以较快的速度超越其它城市。高速增长他们得心应手。但是高质量发展这点很难，这需要新的理念。

所以在空间创新里面，应该强调三点，都市圈是软的空间、是要素融合的空间、是一个高质量发展的空间。它和以往的硬的空间、行政管控的空间、简单的高速增长的空间应该有所不同。都市圈是空间主体的创新。

制度改革的创新

都市圈是制度创新、制度改革的空间。例如，房地产调控中有一个阶段出台了一个政策，是指把调控范围从单一的城市扩大到城市群范围，就是连同中心城市和周边的中小城市一块儿调控。这个政策的执行效果不会太好。实际上，都市圈的出现扩大了调控的范围，更重要的是使得调控的科学性大大增强。在都市圈范围之内，大中小城市协调配合，非常有利于根据不同地区的价格出台很好的政策，让调控政策更加具有弹性、更加切合实际。也许在核心城市需要控制一定的房价，但是在周边的中小城市恰恰是应该鼓励一些人口向这些地方集中。都市圈的概念修正了以往的这样一种方向。

例如，建设用地的占补平衡挂钩政策，哪一个区域里实现？目前争论很多。如果放到全国的范围来看，还有很多不现实的地方，也会导致土地资源过度向少数、极少数核心大城市集中。如果是在都市圈范围内，很可能这个问题会有比较现实的路径。

再如，中国核心大城市发展不充分，中小城市发展也不充分，究竟让哪些城市先发展、哪些城市后发展？目前没有理由说今天要加速发展大城市，今后要加速发展中小城市，应该取得发展，这就牵涉到一个发展权的问题。发展权的问题本质上来说要靠什么？靠要素流动，要打通这些城市之间要素不能流动的障碍。如果要素能够流动，未来就会达到一种比较好的均衡状态，应该让市场也能发挥作用，同时使得行政调控手段也能够就市场失灵的地方予以一定的校正。所以这也是在一个都市圈里可以发挥作用的地方。

都市圈范围内是人口、经济密集的地方，也是各种矛盾、各种困难最多的地方，同时都市圈的出现也为解决各种问题找到了一种非常好的、非常理想的集成式改革创新的空间。这样的空间有利于在一定范围内探索一些改革创新、探索一些路径。如果这些地方探索有成效，它又和未来人口要素进一步集聚集中，让改革的成果能够和更多的要素分享。所以都市圈一定是一个制度改革创新的空间。

治理模式的创新

都市圈是治理模式创新的空间。我国要在治理体系和治理能力现代化方面有很大的提高。都市圈要形成都市圈特色的治理体系，都市圈自身的治理能力也要有非常大的提升。现在的问题是都市圈要治理什么？由谁来治理？治理的过程怎么样？治理的内容怎么样？用什么手段来治理？治理目标是什么？这是一篇大文章，是一篇新文章，是一篇没有破题的文章。

原先就城市范围，就小城镇或者就建制型的区域来讲，这些问题经过很多年的探索变得相对清晰，但是都市圈是一个联合体，是一个协同创新的共同体。都市圈更像责任共同体、命运共同体、发展共同体，这样共同体的治理要找到它自身的一些特色。都市圈当中，谁来作为核心的带动力量？某种意义上说是一个多级带动的力量，多元参与、多级带动，市场的机制在这当中应该发挥决定性的作用。

动力类型的创新

都市圈是一个动力类型创新的空间。这个动力类型包括很多方面，应该有3个小概念：

（一）组合式动力

都市圈的区域范围极其广大，容纳的发展主体、发展空间有的甚至能够达到发达国家水平的空间，也有一些现在连工业化前期阶段恐怕都没有越过的空间。既有现代化的城区、也有乡村，这样空间范围里的动力不能用一种动力，必须是组合式的动力，每一种动力都在特定的地方发挥作用，要开动很多小马达。

（二）新型动力

能够提供发展的一种模式方法本身就是一种动力。比如都市圈的协调机制问题，原先靠各种各样的组织机构，各种各样管理模式的创新，现在，新型信息技术手段参与了很多发展中的壁垒高墙，促进了都市圈的协调。同时，新一代信息技术和都市圈各类产业进行深度融合，带来了新型的产业。所以新型动力，尤其是全球新一代信息技术的应用是一种动力。

（三）绿色动力

全国34个都市圈名单

根据国家发改委发布的由清华大学中国新型城镇化研究院和北京清华同衡规划设计院联合撰写的《中国都市圈发展报告2018》，全国34个都市圈划分为三个层次：

成熟型都市圈包括：上海、南京、杭州、宁波、广州、深圳都市圈；

发展型都市圈包括 ：首都都市圈，合肥、青岛、成都、西安、郑州、厦门、济南、武汉、石家庄、长春、太原、长沙、贵阳、南宁、沈阳都市圈；

培育型都市圈包括：南昌、昆明、重庆、银川、哈尔滨、大连、兰州、福州、呼和浩特、乌鲁木齐、西宁都市圈。

这三个层次的都市圈，第一个层次的都市圈基本都处于长珠三角洲，第二个层次则涵盖了京津冀以及成渝、大西安、大武汉、大郑州、长株潭等重点几个核心城市。