生态文明建设领导体制

文|郇庆治

就我国而言，生态文明建设领导体制同时包括执政党即中国共产党的各级党委和国务院及各级政府中的有关组织机构、决策机制、规章制度和政策工具等组成的一个统一性整体。在行政领导体制方面，国务院及其所属的生态环境部和发展与改革委员会，是生态文明政策制定实施的主要行政主管部门，同时还会依据议题不同吸纳科技部、财政部、自然资源部、住房城乡建设部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局等参与其中。而自“十八大”以来，像在其他政策议题领域中一样，尤其值得关注的是中共中央及其各级党委在大力推进生态文明建设进程中政治领导作用的彰显和强化。

发生这样一种重大变化的原因，主要有如下两个（郇庆治，2015）：其一，生态文明及其建设是一种新型政治。生态文明及其建设作为一个新型执政理念与方略，明确地体现出一种新型政治的意涵和特征。概括地说，它主要包括如下两层含义：一是保障公众与生态环境权益相关的生活质量，已成为关系到人民群众切实利益的重大民生政治议题和目标。无论从公民基本权利保障、还是从政府政治责任的角度来看，确保公众生活在一个安全、舒适和具有美感的生态环境之中，都已成为我国政府（国家）与公民（社会）之间多重关系中的一个基础性维度。换言之，认可、尊重并保障公民的生态环境权益，是我们社会主义国家及其政治的基本目标和合法性源泉。二是大力推进生态文明建设，彰显着中国共产党政治意识形态和发展战略层面上的重大阶段性调整。改革开放近40年之后，中国共产党不仅因为成功领导了国家经济实力的大幅度提升和社会主义市场经济体制的创建，得到了广大人民群众的衷心拥戴，同时也随着我国经济社会现代化发展的阶段性转变，面临着诸多层面上的调整或转型压力。在很大程度上，大力推进生态文明建设，就是要通过执政党政治意识形态和发展战略的主动“绿化”，来解决现代化初级阶段中被相对忽视的生态环境保护问题，目标则是努力在一种更高水准上满足人民群众的物质文化需要。需要指出的是，生态文明建设在我国的政治议题化甚或主流政治化，都首先是通过中国共产党的执政经验反思与学习过程来完成的。中国共产党的自我反思与不断学习能力毋庸置疑，但事实也表明，左翼政党的政治意识形态与政纲的绿化受制于多方面的因素（尤其是对普遍性物质富裕基础上的社会进步的信奉），将只能是一个缓慢的渐进过程。中国共产党也不例外。

其次，生态文明及其建设需要一种新型领导或管治体制。正如“十八大”报告阐述生态文明建设时使用的“五位一体”概念所蕴涵着的，整体性、综合性和多维性是生态文明建设的本质要求，甚至就是生态文明本身。而这样一种系统性理解对于当今中国来说就意味着，我们最好（必须）能够借助于复合性应对和时间演进，来逐渐消解环境保护与经济发展之间在资本主义制度条件下呈现出的简单化对立。这也是“十八大”报告所强调的建设“社会主义生态文明”的重要意蕴。很显然，这种意义上的生态文明及其建设，需要一种全新的领导与管治体制。因为实际上，传统政府体制下的“条块分割”特征，并不怎么适合这种综合性的生态文明建设。我国目前存在着的“群龙治水”（导致地下水污染很难找到一个行政主管部门）、“诸神争空”（空气中不同污染成分竟隶属于不同的行政主管部门），就是这方面的最好例证。目前，“管治”或“治理”，已经成为一个深刻影响到我国公共管理与决策的学术性概念。其核心观点是，现代政府要力求在政府、企业和社会等多重角色的立体性共同参与和民主协商中，实现公共政策的落实或公共管理的目标，或者说政府的“善治”。但似乎被有意无意回避的是，“管治”或“治理”从词源上是与政府直接相关的，而关于政府的任何讨论都首先是一个政治与民主的问题。因此，对于生态文明及其建设的新型领导和管治体制，至少同样重要的是现行体制的进一步民主化和加强“管治”或“治理”。

因而可以说，中国共产党的独特角色形成了我国特色的环境政治或生态文明建设领导体制。中国共产党的唯一、长期执政党地位，决定了她是上述整个领导体制或架构中的“第一主体”或“绝对主体”。这意味着，中国共产党政治意识形态的“绿化”及其政策化、制度化，将会扮演一种“牵一发而动全身”的全局性作用。换句话说，我国生态文明建设的基本政治要求，就是在中国共产党的政治领导下创建一个社会主义的“环境国家”或“生态文明国家”，贯彻落实“十九大”报告以及十八届三中全会《决定》关于生态文明制度建设与体制改革的决策部署，就是一个远为全面而深刻的“生态民主重建”进程，而不简单是一个“行政扩权”或“制度与政策经济化”过程。

毫不夸张地说，十八届三中全会《决定》分为16个部分、60项议题，最后一项、但也最为关键的一项，就是“加强和改善党对全面深化改革的领导”。对照《决定》第58～60条，如何把全党同志的思想和行动切实统一到中央关于全面深化改革重大决策部署上来、如何提供强有力的组织保障和人才支撑、如何更好发挥人民改革主体的作用，对于生态文明制度建设和体制改革都至关重要。全会后随即成立的中央全面深化改革领导小组（2013年12月）以及“经济体制和生态文明体制改革专项小组”（2014年1月成立）、2013年末中组部出台的明确不再以GDP作为考核地方领导干部政绩主要依据的规定，全国各省市已广泛开展的生态文明建设试点，都是党中央加强与改善这方面改革领导的重要体现。比如，“中央深改小组”的主要职责包括，研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案；统一部署全国性重大改革；统筹协调处理全局性、长远性、跨地区跨部门的重大改革问题；指导、推动、督促中央有关重大改革政策措施的组织落实。

到2016年9月底的1000天中，中央深改组共召开了27次会议，共审议了162份重要文件，其中有12个文件涉及环境治理与生态文明建设，出台了《环境保护督察方案（试行）》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》、《关于健全生态保护补偿机制的意见》、《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》和《国家生态文明试验区（福建）实施方案》等多项改革方案、意见，并成为生态文明建设的“指明灯”、“加速器”。尤其是，2015年8月推出的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，明确强调了地方“党政一把手”在环境治理和推进生态文明建设上的同等责任。在以往，由于环保问题对政府部门进行追责的案例并不鲜见，但并没有明确的党内法规和国家法规规定党委在环境保护方面的具体职责，因而党委的环保责任被虚化了，严重情况下也只承担领导责任。而依据这一新文件，地方党政负责人届时将会被同等程度追责。而依据2016年12月全面铺开的“河长制”，地方党委领导人担任行政辖区内的“（总）河长”或“山长”将会成为一种常态。所有这些，都体现了中国共产党主导的生态文明建设领导体制的特色或创新。

无须讳言，对于社会主义生态文明理论与实践这个崭新的议题领域来说，中国共产党还首先是一个学习者和探索者。比如，需要让全党充分认识到，我们面临的生态环境问题与挑战，已很难简单通过污染治理与节能减排等经济技术手段来加以解决，而是必须致力于从发展模式到发展理念的全方位转变，而实现这种转变的“理论武器”和“政策抓手”，就是大力推进生态文明建设。就执政党建设来说，可以做的工作还有许多，但最根本的是“生态文明建设”重要性、紧迫性、艰巨性的思想教育，尤其是干部思想教育。“十八大”报告在执政党建设部分强调了“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验”和“精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险”，而必须强调的是，推进生态文明建设同样是党面临的长期的、复杂的和严峻的考验，生态环境管治失信危险，同样在日趋尖锐地摆在全党面前。总之，必须更加重视生态文明建设问题，实质性提高全党的生态文明建设领导水平和执政能力。