维多利亚州公园管理经验借鉴及启示

陈梦媛

摘要：澳大利亚是较早开展保护地运动的国家，地方自治型管理让各州都积累了丰富的公园管理经验。在介绍维多利亚州公园基本情况的基础上，通过对其年度报告的解读，阐述了整个州公园管理的主要内容和管理特点，同时思考我国地方自然资源保护和国家公园管理建设如何进行提升。

关键词：自然保护区；国家公园；管理经验

澳大利亚位于南半球，国土面积约769平方公里，是世界上唯一覆盖一整个大陆的国家。其国土根据地形地貌和动植物等要素及聚落和土地使用等特点，被划分为85个生物地理区域，具有丰富的景观多样性。澳大利亚是较早开始进行保护地建设的国家，其历史最早可以追溯到1863年在塔斯马尼亚（Tasmania）通过的《荒地法》（Waste Lands Act）和随后颁布的《皇家土地法》（Crown Lands Act）。1873年，壮观的海岸景色，现今的坎贝尔港（Campbell National Park））国家公园的“十二门徒岩”石灰岩堆栈和拱门，以及维多利亚塔山的火山锥被保护了起来。在美国黄石国家公园成立后不久，1879年，澳大利亚将新南威尔士悉尼以南8600公顷的王室土地开辟为保护区域，建立了世界上第二个国家公园，现在的皇家国家公园（Royal National Park）。国家公园以及国家保护地从相互独立到融为一体，这一转变的经历对构建系统化的国家保护地规划发挥了极为关键的作用，其国家保护地保护层级体系与IUCN（International Union for Conservation of Nature）制定的保护体系保持一致，中国则主要分为自然生态系统类、野生生物类、自然遗迹类。

就国家公园的管理体制来说，各个国家之间存在一定的差别，但总体上可以归纳为三种模式，包括中央集权型管理、地方自治型管理和综合型管理。中央集权型管理代表国家有美国、巴西等；地方自治型管理代表国家有德国、澳大利亚等；综合型管理国家有英国、加拿大等。澳大利亚作为联邦制国家，是地方自治型管理的代表国家。联邦政府对外负责国际合作和相关法案签订，对内负责立法、政策发布、各州之间的合作联系等，具体的保护地和国家公园管理由地方政府负责。维多利亚州位于澳大利亚东南沿海地区，与南澳大利亚州和新南威尔士州相连，占地约227600km2，拥有众多风景各异的地区和旅游景点。维多利亚州是澳大利亚最小的大陆州，但其丰富的自然资源和景观吸引着大量来自世界各地的游客。地方公园管理机构提倡的“健康的公园健康的人”（Healthy Parks Healthy People）已经发展成了全球运动，并在2016年成为IUCN政策的一部分。澳大利亚的保护地和国家公园建设已经走过了最初的探索和发展阶段，现在已经形成了一套系统完整的保护体系，特别是地方政府所积累的具体可行的管理经验对于我们国家各省和地方的自然资源保护区和国家公园建设具有一定的参考借鉴意义。

一、维多利亚公园基本情况

（一）管理机构

作为管理维多利亚州多元化公园系统的法定权力机构，维多利亚公园管理机构（Parks Victoria）在1996年12月12日开始运作，正式创建于1998年的《维多利亚公园管理法案》（Parks Victoria Act），负责管理国家控制下的公园和保护地。具体管理范围包括州内的海洋公园和保护区、国家公园、荒野地区、州级和大都会公园，数千土著文化场所和后欧洲遗产地（post-European heritage sites），以及维多利亚州海岸线的70%左右的地区。在水路和港口方面，还负责经营菲利普港湾，西港和坎贝尔港的本地港口，以及亚拉河（Yarra）和马里比农河（Maribyrnong）。维多利亚公园致力于提供实地工作，以保护和提升公园价值，首要责任是确保当代人和后代人都能享有活力的公园。维多利亚公园会结合周围的景观环境来管理公园，并与地方传统业主（Traditional Owners），政府和非政府组织，私人土地所有者、公园邻居，承租人、兄弟组织和社区等开展合作一起管理辖区土地。

（二）辖区范围和游客人数

从维多利亚州公园官方网站上提供的年度报表可以看到，从2006年到2016年，国家公园和各保护区的总体数量变化不大，自然保护区和保护储备地减少了89个（如表1所示），但总面积增加了14万公顷，现在为411万公顷，公园和保护地等管理区占整个州的面积也从17%增加到18%。区域的面积并没有大幅度增加，但游客人数在这些年增加了近三千万人（如表2所示），在2016年约一亿的游客中，有40%的游客会去往国家公园和州立公园，有36.7%的游客会去到海边的码头，还有23.3%会去都市公园（Metro Park）。

（三）倡导理念-健康的公园健康的人

维多利亚公园倡导的口号是“健康的公园健康的人”，这是管理机构所有事情的核心。公园和大自然是改善和维持个人和社区健康的重要组成部分，维多利亚公园在将人和社区与公园连接方面发挥着明确的作用。澳大利亚地方的传统所有者长期以来都明白自然与人类健康和福祉之间的联系，正如“关心国家和国家关心你”这句话所表达的意思，维多利亚公园所提倡的健康概念也正是建立在这一传统知识的基础上。公园管理机构花了大量时间研究人与大自然的联系，现在有越来越多的研究结果表明这些时间都没有白费，这样的研究对人们以后的健康和幸福具有积极的影响。“健康的公园健康的人”未来所要达到的目标是通过自然的力量，来获得人类的健康和福利，同时保护生物多样性。这个倡导是维多利亚州根据环境和人类的关系提出的口号和运动，现在已经被地方注册了专利，这项和“健康”有关的环境保护运动已经在全球范围内发展起来并成为了IUCN政策的一部分。

二、管理内容

维多利亚州将可持续发展的概念应用于公园，在管理社区资源的过程中能让生命赖以生存的生态系统得到保护，同时还能提高现在和将来的生活质量。管理机构力图打造一个世界级的公园服务来实现地方所倡导的健康的公园健康的人，在实现理念的过程中有四个关键的原则，一是所有的社会福祉都取决于健康的生態系统；二是公园能保持和培育出健康的生态系统；三是与自然接触对于改善情感、身体和精神健康和幸福至关重要；四是公园是地方经济增长和活力的基础。在向人们传达信息时，维多利亚公园主要做的事情也是他们所关注的重点，包括以下四项战略：

（一）连接人和公园

这项战略主要内容在于与人们建立牢固的伙伴关系以保护维多利亚的资源和环境，使更多的人都能进入公园并有一段难忘的体验，在更深的层面培养人们与公园和国家的终身联系。维多利亚公园管理机构认为伙伴关系对于充分利用资源、促进创新、收集知识至关重要，在另一方面还能有助于为公园和人民提供更好的服务。在具体做法上，维多利亚公园公开接受与社区、企业和合作伙伴各项合理科学的合作机会；提供现代设施和信息来鼓励公园的旅游业；重视合作伙伴和志愿者的参与，并且把公园作为学习和教育的地方。用伙伴关系的力量来扩大公园的贡献，以创造具有凝聚力、活力和繁荣的社区。

（二）保护维多利亚特别的地方

维多利亚公园的目标是确保这些珍贵的自然资产和文化遗产，现在的人们以及子孙后代都能享有，要做的工作便是保护公园，这是实现这一愿景的基础。除了提高人们对公园独特的自然资产和文化遗产的认识，重视技术运用外；还将管理行动建立在传统土著知识，当代科学和风险评估的基础之上，来保护和恢复重点栖息地的生态进程。同传统业主和其他土地管理者合作来保护公园的自然和文化价值，加以科学管理来公园增强面对气候变化和其他压力因素的抵御能力。

（三）提供超越公园边界的好处

当地管理机构认为公园能提供了许多超越管理边界的好处，这些好处包括更大的人类福祉、经济繁荣和地区的宜居性。例如提供一系列宝贵的生态系统服务，包括生物多样性、清洁空气和水；而公园通过旅游和娱乐活动，在城市和区域地区直接或间接的创造了更多的就业机会，提高了农村生产，带动了经济发展；在使社区更安全方面也发挥着积极的作用。

（四） 提高组织的卓越性

维多利亚公园管理机构被认为是公园行业的雇主，其服务文化要求他们将专业精神和责任感结合起来努力成为一个创新的、世界级的公园服务组织。如何提高组织的卓越性，當地会提高利益相关方和社区的参与度；与政府合作的同时对传统业主持以敬意；主要的关注点是采用问责制和选拨模范领导；维多利亚州公园的现代化也是一项重要的工作内容，以执行一个世界级的标准为目标，通过持续不断的进行新的研究，寻求技术进步，对时代的各项变化作出反应。

三、管理特点

（一）注重宣传教育

维多利亚公园十分重视公园的教育作用，他们认为公园不仅是人们休憩观赏的地方，同时也应该作为学习和教育的地方。通常情况下，在维多利亚州国家公园的规划中，边界线范围内的区域会被划分成四个部分，包括保育区、保护和休闲区、发展区、教育区。教育活动其实可以涵盖在发展区或其他的区域内进行也并不冲突，单独列出来就意味着整个区域所进行的开发和管理都应该围绕教育进行，由此可见地方对公园教育作用的重视程度。公园会定期开展许多教育科普活动，鼓励公众参与，除了自行组织活动外，还公开接受不同组织在公园内开展诸如此类的活动来进行宣传教育，促使人们在体验自然的同时了解自然。每年开展多少教育活动已经成为了维多利亚州公园年度报表的内容之一。

（二）信息化的服务

公园的所有信息，包括年度报表，财务报表，规划文本，要开展的项目等都可以在官方网站上进行查询，同时还提供原始版本的下载服务。维多利亚州实行的是管理权和经营权分离的制度，公开这些专业的信息能让一些希望和公园开展合作的组织和个人在前期能对公园有充分的了解。对于游客而言，在州政府的网站上可以看见管理机构根据资源情况和地区特色进行的景观分区，一共有12个区，覆盖了整个维多利亚州。每个地区拥有的资源不同，所呈现的景观和体验也是相对不同的。从原始风貌的海滩，迷人的海岸线，到遍布野生动植物的国家公园，再到葡萄酒酒庄、湖泊以及适合滑雪、攀登和远足的高山都吸引着人们前去探索和体验（如表3所示）。这样全覆盖的分区分类，其前提是建立在对资源的充分了解的基础上，信息化的服务能为游客提供更自主选择的机会。

（三）重视游客体验，尊重自然

公园管理机构对游客的游览体验十分重视，每个公园都会列出能提供的活动。人们进入公园后，可以自主选择想要参与的活动，不会有特别多的工作人员来管束，但当游客有可能存在危险情况时，相关工作人员会及时出面制止并加以劝导和说明。这样一来，游客会有更多的空间充分融入自然，对话自然。以坎贝尔港国家公园（Port-Campbell National Park）为例，公园的整体设施并没有给人一种豪华感，但细小之处用心却体现得淋漓尽致。就拿标识牌来说，根据游览方向不同，相同的图标也会有不同的方向。对于残障人士而言，除了享有跟普通游客相同的服务外，还享有更多人性化的服务。公园在进行规划时，会单独再做一份针对残障人士的规划文本，会设计专门的游览道路。从2006年和2016年维多利亚的公园年度报告可以看出，这样长的一段时间里，游客在大量的增加，但公园大型的设施却没有显著增加，游客中心反而还出现了减少，相对增加的是一些道路和码头以及一些小型的设施（如表4、5所示）。表格里所列的游乐场并非传统意义上大型的游乐场，而是公园里小范围的游憩设施场地或广场；临水设施（water access points）包括一些划船，船坡道等。

（四）强调公众参与

在维多利亚州的官方网站和各公园的游客宣传手册上以及开展各项的活动中都能见到地方所倡导的“健康的公园健康的人”理念。通过让人们体验、理解并实实在在的从公园中获益来让人们投入到对公园的保护中，包括投资，倡导和为公园的健康采取行动。这个理念的目标就是建立人和公园的长期联系。除了游客来游览和体验外，在公园的规划和管理上，维多利亚公园管理机构会鼓励组织和个人参与，包括公园的邻居，政府和非政府组织，志愿者等。公园和保护区并没有从地方上独立出来，而是通过更好的融入地方，让当地的居民自觉参与到保护行动中来。管理机构并不是单纯倡导保护自然保护环境，而是告诉人们这样做能带给我们什么，进而引发思考和行动，如果要拥有健康的环境和生态以及健康的身体，社区和社区的居民需要怎么做，这是一个引导的过程，不是直接灌输生硬的知识。

四、启示与思考

（一）管理体制

我们国家有相当一部分的自然保护区，国家地质公园，国家森林公园，风景名胜区等，未来还会公布具有国家代表意义的国家公园。这些保护区和公园应该采用什么样的管理体制，是由国家有关部门统一管理，还是由地方管理，不少专家学者都给出了自己的看法，但究竟采用什么样的管理体制和方法，还需要决策者有一个更为长远的考虑和打算。充分重视体制，重视立法，将更有益于未来长远的发展，很多问题的关键也来源于此。

（二）保护和发展的思考

人们总是在谈论保护和发展的关系，而在现在的环境下，自然资源和文化资源保护与发展的关系已经直接的演变成了保护和旅游开发的关系。要弄清楚这两者的关系就是要明白谁是目的谁是手段，仔细一想又觉得保护可以是要达到的目的，也可以是为了地方和社区福利发展旅游的手段。我们不用特别的排斥或者抵制旅游的发展，人和自然的关系不是对立的。管理者应该进行适当的引导，优化管理手段和方式方法，让旅游转变为更为高级的过程和体验，让游客不单单是观景游山玩水，更需要对生态环境和自然资源有所思考，这个过程可能会很漫长和艰难。而对于特别的生态保护区就应该科学严谨的执行相关的保护措施，禁止人类活动，有些底线是要严格坚守的。

（三）社区参与

國外有很多优秀的社区合作案例可以让我们参考，但中国的社区关系是十分复杂的，牵扯范围广，问题根深蒂固，简单的照搬方法往往会出现“水土不服”的情况。这跟公众的认知，政府长期的宣传教育有很大的关系。逐利是人们本能的反应，国民自身没有稳定的生活和发展的情况下很难无私的支持地方资源保护。这是一个阶段性的过程，社区的参与能力是可以成长的。在政府主导的情况，建立平台，给与组织和个人参与的机会，鼓励民间组织发育。就像维多利亚州公园所倡导的“健康的公园健康的人”，大自然是改善和维持社区健康的重要组成部分。

五、结语

在过去一段时间里，澳大利亚各级政府的土地管理和景观保护不断依法变化，根据各州不同的资源情况，采取的措施也不同。维多利亚州丰富的自然和文化资源造就了现在的经济大州，这是一个工业化程度高，农牧业发达的 “花园之州”。对于公园的保护和发展，维多利亚州已经形成了相对完善的系统，也随着时代和科技的变化不断优化，他们对于自然和人类的思考以及对此采取的行动是值得我们关注学习的。我们国家对于自然和文化资源保护的探索脚步一直没有停止，随着国内国家公园试点的公布，也预示着未来国家将投入更多的精力留住我们的“绿水青山”和“金山银山”。就目前情况来看，还有许多方面有待加强和完善。

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（作者单位：贵州大学）