城市改造背景下流动人口安置问题研究

李家辉　许振晓

摘要：城中村是城市流动人口的主要聚居区。随着城市的改造，城中村大量被移除，从而导致流动人口被迫迁移。流动人口安置已然成为城市改造中的首要问题，它不仅关系到人民的安居乐业还关系着社会的稳定发展。文章在分析发达国家贫民窟改造和流动人口安置方法的基础上，提出适用于杭州地方实践的流动人口安置政策，以期为其他城市的城中村改造过程中流动人口安置政策提供新思路。

关键词：城中村改造；流动人口；公共政策

一、引言

城中村是我国独有的城乡二元划分制度的下的产物。西方国家在城市化高速发展过程中由于大批失地农民涌入城市而形成了许多非正式、不规范的住宅区，联合国将这种低标准和贫困为基本特征的高密度居住区定义为“贫民窟”。

城中村是城市化进程中的历史产物。随着城市空间的扩张和更新，大量的城中村被移除。作为城市流动人口的主要聚居区，城中村的消亡为城市流动人口的安置带来了挑战，也对社会稳定发展造成威胁。因此，本文通过对发达国家在贫民窟改造中流动人口安置的方法进行研究，为我们城中村改造过程中流动人口的安置问题解决提供借鉴。

二、发达国家贫民窟改造和流动人口安置政策

（一）美国贫民窟改造与流动人口安置

美国从19世纪中叶藉由工业化开始了快速城市进程。美国经历了贫民窟改造的三个阶段。第一阶段：19世纪末。在这个阶段，美国开始了大规模的人口流动。第二阶段：20世纪50年代。这个阶段美国为了振兴衰退的中心城区，开启了一系列有计划的城市更新活动。第三阶段：20世纪70年代。美国的新的“社区发展基金”成为了新时期美国进行社区发展和改造的主要手段。

（二）英国贫民窟改造与流动人口安置

英国在城市化的发展进程中也面临过贫民窟的改造问题。和美国相似的，英国也的贫民窟改造也经历了大致三个阶段。第一阶段是二十世纪初的“推土机时代”，第二阶段是二十世纪二三十年代的城市“社会复原时代”，第三阶段是二十世纪七十年代开始的“城市复兴时期”。这个阶段的城市管理任务是复苏经济大萧条后的英国城市。

三、英美贫民窟改造中流动人口安置经验教训

（一）不能急于求成、手段过激

美国和英国在其贫民窟改造的过程中曾一度追求快速完成改造过程。他们或是大规模的拆除贫民窟为流动人口提供最低生活标准的公寓或是将流动人口强制安置于城市外围。这些方法虽然在短时间内缓解了城市流动人口的住房压力，但是却形成了新的贫民窟问题，流动人口的居住条件没有得到实际的改善，是一种治标不治本的方法。此外，由于在改造过程中手段比较激烈，反而引起了社会的对立，导致了社会激荡。这些都是我国在进行城中村改造时需极力避免的。

（二）改造要以促进居住质量和社会公平为重

美国和英国在贫民窟改造的中后期主要关注于流动人口的居住质量。旨在为城市流动人口提供优质的人居环境，改善现有的建筑。此外英美两国还在社会公平方面做了很大的努力，提高了城市流动人口的社会地位，维护了他们的利益。这样既解决了流动人口的安置问题还促进了和谐，维护了社会的稳定发展。

（三）要将贫民窟改造和城市经济发展相结合

美英两国在贫民窟改造的后期都着重于通过各种社会机构为流动人口提供培训和岗位，并且大力支持社区的自主发展，这些措施不仅提升了流动人口的知识水平和就业能力，也促进了邻里社区更好的发展。让流动人口从物质上和精神上都能更好的融入现代城市，融为城市的一部分。这些为流动人口提供的培训和就业以及流动人口本身所产生的效益和消费都为城市的经济发展创造了新的动力和源泉。

四、现阶段杭州城中村改造存在的问题

杭州的城中村改造历史可以追溯到20世纪90年代。杭州主城区共有城中村246个。从1998年杭州启动城中村工程，截止2015年年底已经完成了68个城中村的改造工作。杭州计划在“十三五”期间要全部完成剩下的178个城中村的改造工作。杭州近几年城中村改造的指标压力非常大。杭州在二十年的城中村改造过程中取得了非常多的成果和经验，但是在出现了非常多的问题。

（一）改造节奏过于快，安置手段相对滞后

根据公开资料显示，2017年杭州主城区（不含萧余富临）全年完成整村征迁“清零”69个村，征迁59796户，整治5098户，开工建设安置房约423万平方米、竣工约627万平方米，回迁安置10367户。2018年，杭州将实现由“征迁为主”向“拆建并举”转变，全年预计将完成住户拆迁4万户，确保80%以上安置房项目实现开工，回迁安置1万户，主城区完成整村征迁56个村。近日省住房和城乡建设厅还公布了《浙江省2018年度棚户区改造计划开工项目清单》（第三批）共175个项目其中杭州就占了61个城中村待改造项目。而在杭州市城中村改造轰轰烈烈的进行的同时，关于流动人口安置议题的政策却相对滞后。直至2017年12月，杭州才推出《关于加快筹集建设临时租赁住房的工作意见》和《关于加强临时租赁住房建设和管理若干问题的通知》，通知指出到2018年3月底，杭州市要筹集推出外来务工人员临时租赁住房4500套；到2020年底，累计筹集推出外来务工人员临时租赁住房4万套。城中村改造的快速推进和配套安置措施的滞后导致了大批流动人口失去了现有居所。

（二）改造手段单一，回迁难度大

我国现阶段的城中村改造还是以物质性拆除更新为主，虽然在改造中也穿插有社区综合整治，但是比例较小。以杭州为例，杭州市计划改造的178个村，其中，拆除重建139个、综合整治21个、拆整结合18个。近些年我国因为城中村拆迁不断涌现出“拆二代”、“一拆富三代”等情况。这种城中村改造模式，使得一小部分人排他性的独占了城市的发展紅利，加剧了社会的不公平。在大量的拆迁背景下，去年杭州楼市涌现了大批拆迁户全款购房的现象。这里面很大程度上是由于拆迁户获得的大量赔偿款推动的。有数据显示，在去年“秒磬”、“抢房”成为常态的大牛市之下，杭州2017年十区总共卖出了183739套商品房，拆迁户在接受安置房的基础上有相当一大批涌入了商品房抢购大军，进而助长了楼市疯狂。

由于城中村拆除重建需要一个较长的周期，流动人口被迫外迁新的居住地，当城中村改造完成后，由于交通因素、生活习惯等因素，流动人口依旧有很强的回迁意愿。但是由于城中村在改造之后地价上涨，居住环境和物业水平提高，租金往往会超过他们的承受能力。在城中村拆除重建的过程中，并没有将流动人口的存量考虑在内，重建后的新居民区能容纳流动人口的数量较之前有很大的下降，安置房的数量也堪堪能满足原住民的住宅需求，在杭流动人口的住宅需求没有被很好地兼顾。此外，流动人口大量向城市周围的郊区低租金区域流动会使得城市发展以“摊大饼”的模式扩张，在流动人口新的聚居区很有可能形成新的城中村。

（三）公租房、长租房覆盖不足，中低收入流动人口处境艰难

目前，我国很多城市都相继推出了长租房、公租房等利民惠民举措。但是长租房、公租房首先在数量上供不应求，其次申请条件也比较苛刻。截止2017年10月杭州市流动人口数量达到528万。而流动人口的住房解决问题通常有租赁房屋、单位宿舍、自购住房这三种手段。搜狐杭州提供的数据显示：租赁房屋的人数占据流动人口的74%，单位宿舍（包含人才公寓）占据流动人口的22%，自购住房占据流动人口4%。由此我们看出流动人口的租房需求非常旺盛。2017年全年杭州市新增公租房8514套，目前杭州共有6.6万套公租房。目前杭州市的公祖房、廉租房主要用于吸引外市人才来杭以及解决杭州本地困难家庭的住宅需求。中低收入流动群体的住房需求没有被覆盖，杭州市绝大多数的中低收入流动人口住房问题都依靠自己找房租房解决。

五、城中村改造中城市流动人口安置对策

城中村改造是当前中国城市化进程的热门议题。流动人口是现今城市人口的重要组成部分，为城市的进步与发展做出了卓越贡献。城中村改造关系着流动人口的住房问题，也触动着这些城市弱势群体的神经。城市管理者在进行城市改造的过程中要遵循一定的原则。

（一）完善城市改造总体规划，配置合理安置政策

城中村改造一定要有完善科学的城市总体规划。要将流动人口聚居区整合纳入城市规划工作体系中，不能把城中村改造当作一个孤立的改造工程，而要将其和城市经济的增长转型、居民生活条件的提升、城市景观的美化结合起来。在规划城中村改造的时候，要提前预备好对于流动人口的安置措施，将城市流动人口的住房需求纳入城市的总体规划中，划拨土地用于城市流动人口的安置，为城中村改造人口大规模迁出做好缓冲。

（二）积极发挥政府统筹作用，兼顾各方利益

在城中村改造和流动人口安置过程中，要发挥政府的统筹作用。一方面政府既要保证城中村改造工作保质保量进行下去，从土地确认、违章处理、拆迁补偿、安置分配、信息公示等环节都制定详细的章程并严格执行，保证城市改造的顺利完成。另一方面，政府也要统筹资源，撬动杠杆，积极调动社会力量参与流动人口安置工程，大力引导企事业单位参与到流动人口安置的过程中来。此外在改造过程中，要正确的认识流动人口对于城市的贡献，给予流动人口尤其是中低收入流动人口一定的发言权，将他们的利益纳入城中村改造这个综合性的工程之中。

（三）结合多种安置手段，建设流动人口家园

政府在流动人口安置议题上要积极探索多元开发模式。例如在劳动力密集型企业鼓励企业自建员工住房，政府在企业相对集中的工业区规划中预留土地用作低租金流动人口住宅区。政府还要积极增加长租房、廉租房、公租房的供应，多层次的满足流动人口的住房需求。同时政府还可以集中建造过渡性住房，过渡性住房既可以为拆迁居民提供过渡性住宅，也可以节省下政府给予拆迁户每月高额的过渡补偿，还可以在拆迁居民搬离后用作城市流动人口的廉租房，最大效益的利用公共资金和土地。

（四）善用转移支付，促进社会公平

在对城市流动人口进行安置的过程中社会公平也是一个非常突出的问题。政府可以借鉴香港“楼宇经济”的经验，利用转移支付的手段着力促进社会公平。例如在城中村改造的招商过程中，政府优先完善基础设施和绿化，得益于环境改善周边商业楼盘增值后政府再向开发商收取一定比例的資金用于支持保障性住房建设，用因改造而升值的商业利润来支持流动人口安置工程。让更多的人享受到城市发展的红利。在政策方面，政府可以为流动人口搬迁安置提供一定的经济和政策照顾，可以通过降低公租房申请门槛等方式让政策向低收入的流动人口倾斜，保障他们在城市生活中的地位和利益。

（五）加强社区建设，促进流动人口融入社会

在建造流动人口公寓的时候要充分考虑他们的需求和居住偏好，努力为他们提高良好的居住环境，提升他们的社区归属感。同时也要加强对流动人口的管理，促进流动人口更好的融入社会。给予社区更多的发展自主权，让社区根据自身情况建设和谐的邻里社区，增强社区内居民的凝聚力和向心力。此外还应该调动各类社会组织为城市流动人口尤其是低收入、低文化水平的流动人口提供必要的就业与培训，将流动人口的安置与城市经济增长点的培育相结合，将城市流动人口转变为城市经济、消费、文化发展的动力，着力打造包容、多元、活力的宜居和谐的城市。

参考文献：

约翰·彭特. 城市设计及英国城市复兴[M].华中科技大学出版社，2016.

（作者单位：杭州师范大学经济与管理学院）