出租车行业规制研究

蔡怀柔

出租车是当代重要的出行方式之一。但在出租车行业特许经营，网约车又蓬勃发展的背景下，出租车司机罢运、恶性竞争等行业问题不断涌现且越演越烈，反映出了我国出租车行业本身固有的弊病和我国法律对该行业的规制乏力。文章以出租车经营许可制度为切入点，分析当前出租车服务行业存在的弊病，并提出改善建议，希望能给我国出租车行业提供有益帮助。

一、我国的出租车特许经营制度概述

出租车服务是指按照乘客的意愿提供运送服务并按行驶里程和时间收费的客车。当前政府对出租汽车市场实行市场准入制度成为世界主流，即拟进入出租汽车市场提供服务的人员和企业必须取得政府批准才能进行营业。传统的出租车服务包括3种形式：巡游服务、站点候客和电召预约。我国出租车经营模式为经政府特许，经营者取得有期限从事出租汽车行业经营活动的权利，且经营者要行使该权利应要符合规定要求的客运车辆、相应的资金、经营场所、管理人员和驾驶员，有与之配套的经营管理制度。我国对于出租车行业的准入和退出都做出了明确的规定，并在出租车行业的主体资质和经营者数量上做出了严格限制。笔者认为对我国出租车行业适用特许经营并不恰当，行政特许的适用范圍是有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断企业的市场准入，而出租车行业经营并不涉及自然资源的开发利用，也不涉及有限资源的配置，政府对出租车行业的经营许可实质是对经营者资质的许可，不是对公共资源的经营权进行许可。同时，出租车的经营许可性质并不事关我国国民经济命脉，出租车虽然是现代社会重要的出行方式，但本质还是一种可替代性交通方式，对其实行特许经营并无必要。

二、特许经营下我国出租车行业呈现的行业弊端

（一）出租车企业垄断经营

我国当前的出租车特许经营模式通过政府拍卖、招标出租车牌照的方式运行，辅以公司化经营，以限制经营主体。通过对出租车行业实行准入规制和经营者数量规制，导致我国出租车的经营权资源稀缺。出租车经营公司作为垄断集团的既得利益者为了占据更大的市场份额，内部也会形成垄断集团。出租车司机若要用出租车谋生，需要给经营公司缴纳高额份钱，司机利益得不到保障。而政府对出租车牌照实行总量控制，不再批准新的营运牌照，不仅使其他更优秀的投资者无法进入市场，也固化了行业准入壁垒。出租车行业内部恶性竞争的同时，又缺乏外部压力，导致的恶果便是良性市场竞争不足，资源配置效率低下，最终整个出租车行业由几个寡头公司形成行业垄断。在此背景之下，出租车公司凭借其行业垄断地位，每月收取份钱，不承担行业风险，获取高额利润。而出租车司机自己负责邮费、维修费等费用，和出租车公司地位极端不对等。

（二）出租车司机利益得不到保障

在公司化运营体制下，获取垄断地位的出租车公司是最大的受益者。大多出租车司机无法或没有能力单独获取运营资格，他们要么通过自购车挂靠公司来运营，要么通过交付保证金租用公司车辆来实施运营，然后再每个月向所在公司交纳相应的管理费用，就是俗称的“份子钱”。出租车公司则通过从政府手中一次性“买断”经营权，并利用收取抵押金、承包费等方式把投资和经营风险转嫁给司机，从而获取高额利润。司机除了要承受各种风险外，还要承担违章处罚、车辆维修等运营费用，这就出现了出租车司机高强度劳动却收入水平低的情况。在我国的出租车行业，单车就是一个独立的经营主体，司机的收入一般是由基础工资加提成构成，公司为了获得更大的利润，通常会大幅度地压缩基础工资，而司机为了增加收入就不得不延长工作时间，有些司机工作时间长达10～12小时，各地频频出现司机“过劳死”事件。另外，维护出租车司机权益的行业协会在我国的组建率也不高，即使有也具有较浓厚的官方性、行政性色彩，日常运营开支也仰仗出租车公司，协会管理人员也主要是出租车公司负责人或政府相关部门人员，而最应该参与和受保护的广大司机们却被排挤在外。从一定程度上讲，行业协会与出租车公司成为利益共同体，并未能真正践行保护司机权益的初衷。

（三）运价结构不合理

我国出租车的运价是由各地方政府作统一规定的，各地政府对出租车运价作规定虽然利于各地因地制宜，但由政府调控运价，不仅会导致运价调整滞后、司机营运成本提高、经济效力降低，最终受害的也会是消费者。在运费中包含的等候费、空车费、过桥费过路费等一系列费用由消费者买单，既不合理也不符合价值规律。受城市客运交通结构多元化调整等影响，传统出租车行业并不稳定，出租车运营成本也一再提高。以贵阳市为例，根据贵阳市发改委《贵阳市个体出租车分时段运营成本审核报告》，2017年出租车单位载客里程成本为2.23元/公里，与2010年相比上涨0.12元/公里年运营成本增加12116元。政府为了保护司机权益，相应提高运价，虽然司机利益得到兼顾，但不从运价结构本质上去调整而把消费者作为运价结构不合理的消极结果承担者，从长远看来，不利于我国出租车行业的发展。

（四）监管体制和手段僵化落后

随着网络技术的不断发展，人们的出行方式也得到了很大改变，网约车异军突起。新兴事物发展势头迅猛，出租车的监管体制又十分落后。首先监管部门在考察出租车经营主体时，通常只片面考虑其主体资质和资金实力，而缺乏对整个行业的科学合理引导监督手段。其次，对出租车数量、经营主体数量加以控制导致整个行业供给僵化，出租车数量增长赶不上城市人口增长的规模，司机收益低消费者打车难问题同时凸显。最后，监管部门在社会舆论压力下，缺乏进行价格调整的激励，导致通货膨胀风险最终由整个产业链条中谈判能力最弱的司机承担，从而导致出租车服务质量每况愈下。

（五）网约车和传统出租车的冲突

在传统出租车行业积弊日深，亟待改革的背景下，新兴网络约出租车企业异军突起。随着《网络预约出租车经营服务暂行管理办法》的发布，专车、私家车提供营运服务合法化，网约车以其低廉的价格，适时的服务以及依托新新网络平台的方便逐渐博得消费者青睐。网络约车在方便出行的同时，也加剧了网约车和传统出租车的冲突，网约车的出现抢占了大量市场份额，且网约车司机大部分为私家车司机，这部分人不用缴纳“份子钱”等，轻松赚取收入，加剧了网约车司机和传统司机的摩擦，增加了社会的不稳定因素。

三、政府对出租车行业的管制

（一）逐步取缔出租车特许经营，放宽市场准入

前文所述中所知，出租车经营没有必要设立特别行政许可，且在出租车经营特别许可下滋生了一系列不良影响。因此，对于出租车的管制要逐步取缔特别许可，回归一般许可。出租车经营可有市场来决定，应把可由市场竞争解决的事项交由市场来决定。减少公民办事程序，减轻出租车司机负担，提高出租车司机法律地位，减轻政府干预。

（二）完善相关立法

我国出租车行业规制乱象根源在于法律保障不足，因此必须完善我国相关立法，以完善的法律对出租车行业实行统一规范和管理。我国出租车行业高位阶立法缺失，行业管理主要依据一些部委规章、地方性法规、意见等，缺乏全国性、专门性的行业立法。当前我国对于出租车行业管理的法律散见于《道路运输条例》、《出租汽车经营管理服务规定》、《网络预约出租汽车经营服务暂行管理办法》等法规中，缺乏统一的上位法进行管理，在我国完善相关行政法律规范亟待解决。针对我国性地方立法而言，首要工作是清理不符合当前社会发展趋势的旧规章、旧法规，地方立法要回应中央机构的改革调整。同时，立法工作还应当重视完善出租车行业市场准入制度和相应的实施细则，在法规中设定对出租车行业违法违规行为的处罚规定，从立法上保证出租车行业运营畅通，防止权力寻租。完善我国出租车行业监管法律体系的工作任重道远，立法不仅要符合社会经济发展规律而且要符合行业发展趋势，避免一事一法的发生。

（三）完善政府监管体制

长期以来，政府对出租车行业的管制重心一直放在准入管制、价格管制、和审批、收费相关的项目上，不太重视其他的管制手段。政府采取的管制手段往往达不到预期的目标，这就要求政府发展多元的管制手段。如在数量管制上，可以依靠移动互联网技术和大数据技术，了解一个城市的出租车供给和需求总量的匹配情况，从而不但可以更合理地估算城市的人车比，而且可以更加及时地针对实际人车比变化来进行出租车牌照发放数量的调整。对出租行业进行管制的根本目的是增加社会福利，政府对出租车行业进行管制同时要引导行业的良性竞争，保证出租车司机的基本利益，提高司机福利。同时对出租车行业服务质量和安全性进行管制，为消费者提供高质、安全的出行服务。只有消费者、出租车司机、出租车公司三者利益达到平衡，这个行业才能持续发展。

（四）发挥行业协会的积极作用

行业协会作为第三方机构，长期以来利益同出租车公司挂钩，未能发挥好其该有的作用。出租车司机在维护自身利益时难以通过正常渠道得到表达和維护，在与出租车公司以及管理部门抗衡时司机均处于劣势地位。因此，需要建立和完善出租车行业的利益协调机制，并积极发挥司机方“代言人”——行业协会的作用，维护司机方的权益表达，增强其谈判势力，以此来平衡司机、公司以及政府规制部门之间的利益分配，达到解决纠纷的目的，保证出租车行业稳定。要发挥行业协会的积极功能必须要做到：第一、保证司机可以通过缴纳一定的会费进入行业协会；第二、协会应当制定明确的行业制度，规范行业、司机和公司的行为；第三、发挥行业协会作为第三方协调者角色的作用，一方面促使乘客和司机协商沟通，发挥市场机制自我调节的作用。

四、结语

出租车市场的行业发展与活力，在公权力与市场的博弈中，展现着执政当局的执政水平。或以市场为基础，或以政府为主导，各地根据本地的实际情况采取了不同的管理体制和措施。作为“城市的名片”，出租车身负重任，行业弊病亟待改革，可以通过完善的制度设计和有效的政府管制。政府管制是不完全的，不完全的管制所造成的成本可能比不完全市场形成的成本还要高。在大力发展市场经济的今天，政府应该完善管制的方式，摈弃过多地行政干预手段，为出租车的经营主体提供有力的制度保障，建立公平合理的机制，保证其有效实施，创造公平、公正的竞争环境。

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（作者单位：贵州大学法学院）