低效工业用地识别与增效对策分析——以安徽阜阳界首高新区东城园区为例

文/中国城市规划设计研究院厦门分院 邵 佳

0 引言

工业用地快速扩张所导致的粗放经营、效益低等问题已严重制约城市或园区发展，随着新时期我国从高速增长转向高质量发展的转变，生产空间集约利用、制造业提质增效成为工业用地转型发展的目标。如何评价工业用地绩效、识别低效工业用地，进而提出针对性策略是地方政府广泛关注的问题。本文希望通过对文献的研究与界首高新区的实践，探索适应当前需求的低效工业用地识别路径，并对增效对策进行一定程度的延伸。

1 文献回顾

1.1 低效工业用地研究进展

通过梳理近年来低效工业用地文献，发现当前国内对低效工业用地的研究主要集中在宏观与中观层面，微观层面相对较少；就研究对象与内容而言，研究主要包括认识、成因、定义、类型、认定或识别方法及再开发对策等6方面，其中，认识、成因与定义的研究较为广泛，普遍共识是低效工业用地的界定在各地市与学术界还未有统一标准，要统筹考虑区域、产业、发展水平差异等因素，而认定主体与视角不同也是低效工业用地难以统一定义的重要原因。由于定义与认定标准不统一，导致低效工业用地的识别与再开发对策存在较大差异（见表1）。

表1 国内城市或地区低效工业用地认定视角与类型

1.2 低效工业用地的评价与识别

国土部门与相关规划单位率先开展土地集约利用评价，为低效工业用地的评价提供了思路方法与数据支撑。本文对低效工业用地评价与识别的7篇典型文献进行分析，发现尽管研究对象、指标选取与结论存在差异，但运用的方法与思路基本一致，都是先建立“金字塔”指标评价体系，如在苏州工业园建立3个方向、9项指标的评价体系；常州高新区建立4个目标、9个子目标、17项指标的评价体系，再运用特尔菲法确定指标权重，最后根据标准进行综合评价，进而识别低效工业用地。其中，苏州工业园、佛山市顺德区与常州高新区的研究层次偏中微观，且获取较全面完整的数据，在计算后进行了可视化表达。

将文献选取的指标进行汇总比对后发现：①大城市、高新区或相对复杂地区指标较多；②容积率、建筑系数等开发强度指标与地均税收、地均固投等用地效益指标在每个指标体系中都有涉及，且确定的权重较高，是识别低效工业用地的关键指标，这也与地方政府视角下认定低效工业用地的2项主要指标（建筑容量和土地产出效益）相吻合（见表2）。以浙江绍兴为代表的地方政府近年纷纷提出“亩产论英雄”的发展理念，实际上就是将土地产出效益作为评价工业用地的核心指标。

表2 典型文献中低效工业用地识别选取的指标

1.3 低效工业用地增效对策

根据既有研究，目前低效工业用地增效的对策主要在公共政策与机制等宏观层面，包括如何退出与再开发利用两大方向。再开发利用一般包括产业升级、低效退出、奖惩联动、准入考核、实施监管等具体举措。可见，再开发利用才是处理低效工业用地的真正目的，而退出是其中一种途径。

1.4 既有研究总结

通过以上梳理，得出以下3方面启示。

1）低效工业用地的概念已有较多研究，本文不作探讨，但考虑到评价、识别与研究需要，下文具体章节将结合地域特点与地方视角来定义与认定低效工业用地。

2）各文献均基于某种目标而构建多因子低效工业用地指标评价体系，以期综合评估用地绩效，从实际操作与结果看，过于复杂，具体表现在：①指标体系力求完善与全面，但许多数据不易获取，对于需要快速判断的地方政府而言并不适用，也难以形成可推广或复制的经验；②指标越多，权重确定越复杂，实际操作难度大，易忽视关键指标的决定性作用，不具普适性。

3）低效工业用地在宏观层面的退出与再开发利用对策储备较多，本文建议只需做到因地制宜与因城施策即可。而各研究在微观与空间层面的对策延伸并不多，对于“再开发利用结果”这一问题鲜有回答，本文将结合实践作进一步探讨。

2 识别思路与方法

2.1 识别思路

本文采取的低效工业用地识别思路是针对城市或地区的发展阶段与基本特征，需识别低效工业用地片区的现状，先预判发展方向、产业匹配、污染程度与开发强度等方面的影响程度，目的在于排除影响较小的因素，再构建以用地效益为核心的指标体系，结合数据可选取指标，参照类似地区标准进行工业用地的评价与低效用地的识别。该思路中的重要步骤是简化指标、突出重点，对于需快速判断的地方政府而言，此步骤的作用显著。

2.2 研究方法

本文采用定量和定性相结合的研究方法，包括调查分析法、层次分析法、GIS空间分析法。调查分析法主要应用于调查现状、收集数据、采集其他地区资料3方面，包括现状企业与工业用地调查、企业开发强度与用地效益等指标收集、类似地区相关指标标准查询等；层次分析法主要应用于对指标权重进行赋值；GIS空间分析法则主要应用于对计算结果进行可视化、指标评价与空间叠加分析方面。

3 东城园区低效工业用地的识别

3.1 背景

界首市是皖西北边陲平原地区中小规模的滨水工贸城市，主导产业为再生资源循环利用产业（再生铅与再生塑料）。2006—2013年，全市基本形成包括东城园区在内的四大工业园区格局（东城、西城、光武、田营园区）；2013年至今，界首工业园区迎来了快速发展与不断扩张时期，2014年获批成为省级经开区，2016年晋升为省级高新区，2017年着手申报国家级高新区，园区工业用地规模从4km2增长到12km2。在飞速发展与面临重大机遇的同时，空间制约、用地低效、产能过剩、产业发展瓶颈等困境凸显。而作为中心城区建设最早、区位交通优势最明显、整体环境最优的工业区，东城园区势必成为界首高新区转型发展的排头兵。

3.2 东城园区概况

3.2.1 研究范围

选取《界首高新区2018年度土地集约利用评价》中的东城园区评价区域为研究范围，范围内共60家企业，总面积约186.39hm2，东至弋尚纺织企业，南至顺河路南侧徐寨公租房等带状用地，西至新阳东路，北至漯阜铁路。呈长约1.5km，宽约1.2km的菱形（见图1）。

3.2.2 基本特征

1）产业特征 园区产业大致可分为传统产业与高新产业，其中，传统产业以纺织服装、食品、渔具等为主导，高新产业以华信、天鸿为代表的生物医药、新材料等。园区产业门类达7种以上，总体特征表现为多而杂，空间分布上仅食品制造类企业相对集中且占比较大，占总数的1/3，其他门类企业基本为“见缝插针”。

2）用地现状 园区工业用地总面积为151.38hm2（约2270.67亩）。由于紧邻城区，园区基础设施与公共设施基本与城区共建共享，但按目前空间尺度看，内部缺少生活配套设施。园区工业企业平均规模37.84亩，通过对企业的用地规模划分等级，发现园区企业近一半（31家）企业规模在20亩以下，10亩以下的企业约9家。因此，东城园区是小规模企业较多的园区。

图1 研究范围与用地现状

3.3 低效工业用地的认定

1）从界首市社会经济水平与发展阶段看，工业化是界首发展的主要动能，故工业生产仍是东城园区未来的主导功能，不存在功能转变（退二进三）与不满足用地规划的问题。

2）从产业发展与园区定位角度看，园区将以高新产业为主，食品等传统产业将逐步转移。

3）根据相关数据与调查，园区各企业土地利用强度基本满足省市标准，产业门类也不存在环保问题。

4）从当地政府与第三方评估机构视角看，亩均税收与投资强度是考核工业用地绩效的重点内容。因此，东城园区低效工业用地的认定可暂且排除规划、产业发展方向、开发强度与污染状况的影响，优先考虑亩产效益与贡献方面的内容，换言之，亩产效益低的用地即认定为低效工业用地。

3.4 指标选取与评价标准

结合已获取的60家企业数据（2017年），选取亩均税收、亩均固投、亩均产值及企业总收入4个因子作为用地绩效评价的基本指标。考虑到亩均税收与固投是核心指标，结合特尔斐法确定四项指标的权重分别为0.6，0.2，0.1，0.1（见表3）。

按照结合类似地区确定标准的原则，选取山东、江西等省份近年出台的建设用地标准，根据指标控制表，亩均税收方面食品制造类项目为（10～20）万元/亩，纺织服饰类项目为（6～15）万元/亩，其他产业类项目总体在（6～20）万元/亩区间；投资强度方面，食品制造类与纺织服饰类项目为（130～300）万元/亩，其他产业类项目总体在（135～430）万元/亩区间。由此可见，核心指标中亩均税收在6万元/亩以下、投资强度在130万元/亩以下的企业用地应评为低效或较低效工业用地（见表4，5）。

表3 工业用地效益评价指标权重

表4 山东省亩均税收、投资强度、产值控制指标（单位：万元/亩）

表5 江西省亩均税收、投资强度控制指标（单位：万元/亩）

3.5 低效工业用地识别

3.5.1 工业用地绩效特点

分别对东城园区60家企业的亩均税收、亩均固投、亩均产值及企业总收入进行计算，并借助ArcMap对4个要素进行可视化，得出企业亩产效益分布。

根据亩均税收分布统计，29家企业不足2万元/亩，园区近1/2企业税收贡献远低于标准值，其中8家企业在5000元/亩以下。低效工业用地整体呈现相对分散状态，产业类型上仍以食品制造类企业为主；根据亩均固投分布统计，9家企业在150万元/亩以下，且主要为集中在园区中部的食品类企业；根据亩均产值分布统计，仅有17家企业超过300万元/亩，占总数的比例不足30%；根据企业总收入分布统计，仅有12家企业达亿元规模，有21家企业在3000万元以下。

综上所述，东城园区工业用地绩效特点可概括为：食品制造类工业用地普遍亩产效益低；园区总体效益表现欠佳。

3.5.2 工业用地绩效评级

对60家企业的亩均税收等4项指标进行评级打分，按1～5级划分，对亩产效益低的企业评为级别1，反之评为级别5（见表6），得出企业亩产效益评级。如在亩均税收评级中，2万元/亩以下评为1级，（2～6）万元/亩评为2级，（6～10）万元/亩评为3级，（10～30）万元/亩评为4级，30万元/亩以上评为5级。通过ArcMap生成的评级图中颜色越浅的色块表示评级越低，即用地亩产效益越低，反之亦然。

借助ArcGIS空间叠加与加权总和分析，按照4项指标的权重将上文得到的亩产效益评级进行叠加，生成综合评价图，颜色越浅的色块表示综合评级越低，即用地越低效。

表6 工业用地效率综合评级

3.5.3 低效工业用地识别

在综合评价基础上需考虑显而易见的现实，如个别有潜力的新企业或某实力企业的二期用地，由于投产时间较短，指标数据表现不佳，因此应排除在低效工业用地序列之外。通过进一步筛选，可确定12处低效工业用地，包含31家企业，总用地面积为670亩（约44.7hm2）。低效工业用地空间分布上相对分散，产业门类以食品制造类为主，有20家为食品企业，其中，园区中部的4家企业最低效（见图2，3）。

图2 东城园区低效工业用地识别与分布

图3 低效工业用地识别与新用地布局示意

4 低效工业用地增效对策

在宏观层面增效对策指引下，微观层面与空间层面的总体增效思路是盘活存量，根据实际情况可分为提升改造与退出更新2种策略。从规划视角看，处于中心区位的低效工业用地（胜利路北侧111.37亩）建议退出，并植入配套设施，如工业邻里还可布局“M0”用地（M0为融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等创新型产业功能以及相关配套服务的用地，属工业用地M的一种，是适应传统工业向高新技术、协同生产空间、组合生产空间及总部经济、2.5产业等转型升级需要而提出的城市用地分类），提高土地效益；而其他位置的低效工业用地在改造与退出时应考虑新项目与高新产业的匹配度，因此，建议在引入新项目时设置准入门槛，制定亩均税收、固投、产值与高新产业研发指标标准，也可借鉴绍兴经验，提出能耗与环保要求（见表7）。

表7 绍兴项目准入指标

5 结语

通过文献回顾与实践，为低效工业用地的识别与空间层面的对策提供可操作的思路与途径。

1）本文构建的并不是多因子综合评价体系，而是由关键因子的核心指标形成的评价体系。对比既有研究，本次研究具有2个优点：快速识别，生成直观的可视化结果，为迅速判断提供依据，满足地方政府某一工作阶段的需要；数据获取相对容易，利于形成可推广复制的经验，在其他地区进行低效工业用地梳理时，重点收集土地效益相关指标。

2）如何克服“不系统”的缺点。城市或园区在发展，同一地区的低效工业用地认定标准不可能一成不变。根据文献梳理，低效工业用地从识别到再开发利用是需全程监管的动态过程，因此，低效工业用地的评估应建立动态机制。动态体现在2个层面：①多轮评估机制，包括预评估、再评估等，其中，预评估可采用本文所述方法，再评估应在预评估基础上，针对具体企业对开发强度、能耗、环保等指标进行评估；②一年一评估机制，对工业用地绩效要“回头看”，既防止出现遗漏，又能及时纠错。