基层巡察工作的困境与产生原因刍议

钟思瑶 李高

摘 要：党内巡察工作的产生与巡视制度的产生是不同的，因为巡察工作不是“顶层设计”，至今没有中央文件或党内法规的统一部署。它的兴起和发展只是各个地方对巡视制度的模仿、借鉴和延伸，因此，缺乏规范性、统一性和权威性。在实施过程中，也存在一些现实的困难和问题，亟待破解和改进。

关键词：基层巡察工作;困境;原因

中图分类号：D262.6

文章编号：2095-624X（2019）06-0042-02

一、基层巡察工作面临的困境

1.巡察时间的阶段性导致监督作用不持续

巡察是上级党组织加强对下级党组织监督的重要抓手，是一种自上而下的党内监督，能够有效解决“上级监督远、同级监督软、下级监督难”的问题。根据《中国共产党巡视工作条例》规定，巡察组要在一届（5年）内实现对被巡察对象的全覆盖，也就是说被巡察单位平均每五年才接受一次上级巡察，且巡察工作开展时间相对集中（一般2—3个月），加之巡察组不是“常驻”，这样就直接导致被巡察单位会尽一切可能在巡察期间展现最好的一面，并极力掩饰不足的一面。同时，巡察还是一种少数人对多数人的监督，巡察组和被巡察单位处于信息不对称之中，一方明来明去、来去匆匆，一方暗箱操作、坐地经营。最终的结果就是，巡察组在被巡察单位短期所能了解到的信息无论如何都是十分有限的，是经过被巡察单位长期苦心经营“粉饰”过的。

2.巡察方法的单一性导致发现问题不全面

巡察作为党内十项监督制度中唯一一项自上而下的监督制度，具有很强的权威性和有效性。按规定，巡察组可以采取听取汇报、个别谈话、受理信访、调阅资料、开座谈会、列席会议、问卷调查、询问知情人等基本巡视方法，但这些方法大都最终落脚到“谈话取证”上，因此“谈话”就成了巡视了解情况、发现问题的主要手段，而相当多的重点谈话对象在同巡察组谈话时心有顾虑，对谈话内容有所隐瞒或不讲真话，或讲成绩多、讲问题少，甚至把问题当成绩来讲，这就降低了巡视巡察工作的实效性，使得巡察监督工作在一定范围内和程度上流于形式，不利于巡察组精准发现被巡察单位存在的问题。

3.巡察人员的临时性导致工作定位不准确

由于包括巡察组长在内的大部分巡察干部是阶段性抽调的，是临时的，因此巡察组就成了一个具有“临时性角色”和“阶段性任务”的派出机构，其权威来自上级组织而非巡察组本身，这样就给巡察工作定位带来了一定问题和影响。从纪检、组织、审计等相关单位抽调巡视人员参加巡察工作，确实能够在不增加编制的情况下有效解决“全覆盖”所需巡察力量不足的问题，但由于缺乏教育培训、考核奖惩等日常监管激励机制，较易使巡察人员产生“多一事不如少一事”的应付心理和“但求无过不求有功”的自保心态，加之抽调参与巡察人员的政治品格参差、素质能力不齐、专业特点各异，在面对任务重、要求高的巡察工作时，有的缺乏发现问题的能力，有的不善于发现问题，也有的不愿意发现问题，还有的不敢接触问题，从而直接影响巡察工作“发现问题、形成震慑”目标的实现。

4.巡察成果的保密性导致部分群众不信任

巡察工作是党内监督与群众监督相结合的重要方式，其深入开展离不开广大人民群众的积极参与和大力支持。对巡察组的信任是群众参与巡察工作的前提，而要取得群众的信任，巡察组必须通过正确行使巡察监督权并取得群众感受得到的实际成效。如果巡察组经过一段时间巡察后什么问题都没有发现，不仅无法完成“发现问题、形成震慑”的巡察目标，也会因此失去巡察组的权威和群众的信任。巡察工作具有很强的保密性，无法做到全程公开透明，巡察成果也不允许随意公开，因此，即使巡察发现了问题、取得了成果，但由于没有及时公开，也容易导致群众错误地认为巡察没有发现问题、是走形式的。长此以往，群众将会对巡察工作丧失信心。

二、原因分析

1.认识层面层次低，视域窄，方式旧

总体来讲，在对基层巡察工作的认识层面上，层次还比较低，视域显得过窄，且方式缺乏创新。在区县一级的巡察，由于其地域范围很小，因此县级巡察基本上是一种属地巡察、同级巡察，是在“家门口的巡察”。巡察人员和巡察对象都是固定地生活工作在同一区域的常住公民，由于属地的狭小，巡察与被巡察人员根本难以避免各种关系的牵连。一个城区或一个县域内，机关事业单位工作人员多则几万人，少则不足一万，亲戚、朋友、同学、同事、战友等各种关系直接或间接相连，几乎没有在关系网络之外的干部。在县、乡这一层次和范围，基本上还是“乡土社会”和“熟人社会”。在一个“乡土社会”和“熟人社会”之中进行巡察监督，巡察人员要提高认识层次，拓展认识视域，进而不断地去创新巡察监督方法，提高巡察工作的效度和力度，可是在这种依靠地缘关系和血缘关系纽结而成的“乡土社会”和“熟人社会”，其工作难度也是异常之大。

2.理论学习相对滞后

在巡察工作中，工作人员在思想上缺乏热情和动力，学习自觉性不高。在学风上，缺乏理论联系实际、指导实践的效果不明顯。在组织上，缺乏科学的组织，学习效果不大。在管理上，缺乏系统的管理，压力不够。具体而言，政治和业务素质不高，能力不强。思想决定行动，认识决定成败。面对新形势、新任务，加强理论学习、自觉运用科学发展观指导实践，显得更为重要、更为紧迫。但有的纪检干部对理论学习不感兴趣，导致其理论水平不高;还有的干部学习不够深入，满足于一知半解，不在用心领会精神实质、研读理论原著上下功夫，导致思想水平不高、理论功底不深、处理复杂问题能力不强。另外在纪检干部队伍中还存在办案工作水平低、效率低，处理问题的技巧掌握不够等现象，不能沉下心来走近群众、听取群众的意见，为群众排忧解难，存在浮躁心理和奢靡之风。这些问题的存在都从一定程度上影响了巡察监督工作的开展。

3.体制机制不够完善

在我们的调研中，多数巡察工作人员反映：单位的主课主业太重，时间紧张，不能安心于巡察工作，不能专岗、专职、专责。也正因为如此，因单位业务工作繁忙等原因，基层纪委和被抽调人员单位难以抽出大量工作人员在一年内对所有镇、部门进行全覆盖式巡察，这个工作任务也是相当重。故此，五年一个轮回对基层县级部门和乡镇进行一次巡察成为当前普遍采取的形式。由此导致过长的巡察间歇，容易形成巡察监督的漏洞。另外，从具体安排来看，每个巡察组要在2个月左右时间对4～5个部门单位完成巡察，时间短、任务重，难以进行深入细致地监督，一些群众急需解决的深层次矛盾难以挖掘，为群众解决实际问题的目的没有充分实现。这都是体制机制不完善造成的一些问题，需要在发展中逐步解决。

参考文献：

[1]王立峰，潘博.党内基层巡察制度的优化路径[J].党政干部参考，2017（7）.

[2]容志.基层公共决策的多源流模型与特点：“网格巡察”政策的实证分析[J].晋阳学刊，2012（3）.

作者简介：钟思瑶（1988—），讲师，硕士，研究方向：政治学、基层政府治理;

李高（1983—），助理研究员，硕士，研究方向：农村社会学。