乡村振兴中的集体土地征收补偿

盛舒童

[摘 要] 农村集体土地征收制度从中华人民共和国成立之初成立一直延续至改革开放，国家从法律层面规定集体土地征收范围及内容，补偿安置的标准及方式。但是征地拆迁仍然是“天下第一难事”，随着问题的出现迫使征收制度调整，同样也迎来新的困境和挑战。本文回顾农村集体土地征收补偿制度阐述其问题，结合乡村振兴的时代背景，论述农村集体土地征收制度改革的表现和关键。

[关键词] 集体土地；征收补偿；乡村振兴

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 09. 084

[中图分类号] F301.2 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2019）09- 0186- 02

1 引 言

土地征收是国家以公共利益为前提，以提供补偿来获取主体土地所有权的行为。伴随着中国城镇化和城市化进程，中国城市人口，城镇边缘人口以及规模快速增长。国家为了城市发展的需要，大量征收农村集体土地，由于征地范围未明确、补偿标准过低、补偿主体模糊以及权力滥用等问题突出，村民、村干部、村集体、开发商等多元主体的矛盾突出。农村集体土地征收补偿制度的改革是在中国提倡城乡融合的背景下不断完善的，同时作为中国土地制度改革中的一部分发挥重要作用。集体土地征收补偿制度的改革是维护乡村稳定，保障农民合法权益，加快乡村振兴战略举措落地的重要因素。

2 农村集体土地征收制度回顾

目前，《宪法》《土地管理法》《中华人民共和国物权法》《土地征收法》《关于加强土地调控有关问题的通知》等相关条例调整农村集体土地征收。土地管理法将土地划分为城市市区的土地和农村及城市郊区的土地，其中规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”宪法中规定因城市扩张而进入城市市区的集体土地需国有化，因此农民集体土地由于城市发展的需要应进行国有化。宪法中规定土地所有权不得转让，国家利用征收的方式进行公益性、经营性等多方面的用途。1998年土地管理法中以及城市房地产管理法也将国家对建设用地的垄断扩展到所有的包括房地产在内的建设领域，涉及城市国有土地和农村建设用地。完全的国家垄断及强制征收成为农村土地所有权的象征[1]。土地管理法从用途管制以及耕地占补平衡，征地方案、补偿安置、补偿登记进行规定。物权法中从土地征收范围、征收补偿标准、征收程序对集体土地征收做了规定。出于公共利益的需要，国家对集体土地实施征收，按照土地管理法进行土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。

由于土地的地域性、地上附着物的固定性和不可移动性，征地带来的拆迁而形成的征地拆迁安置等一系列事情繁杂、资金流动巨大、利益主体众多，“天下第一难事”显然有很多困难之处。在公共利益、征地补偿、补偿标准、征地程度以及集体土地产权制度等多方面存在问题。对于公共利益的界定范围不清，地方政府追求快速发展，招商引资用地需要随意扩大征地外延；征地补偿中未明确各利益主体的利益关系和博弈，依靠行政化手段的征地补偿难以因地制宜而达到合理化；征地补偿标准中土地补偿费按照土地年产值来计算的合理性、按照当地经济发展水平的适用性未考虑到农民充分享受土地增值收益；征地程序中中央政府与地方政府对推动城市化的理解各异，城市化使得中央政府以行政权力扩大城市土地领土范围，地方政府往往借助城市发展盲目征地拆迁，维护自身政绩却少有对征地程序的监督和管制；农村集体土地产权制度的不完善，土地所有、使用、处分、收益权的不完整性带来的地方政府和失地农民的利益权衡和博弈的矛盾突出。

农村集体土地作为农村社会经济活动的载体在当今提倡乡村振兴，完善农村土地、产业、人相互作用形成和谐局面的重要因素[2]。土地征收制度改革中对农村集体经营性建设用地使用权转让，促进农村集体建设用地入市，完善农村宅基地制度等改革都是以农地征收市场实现土地作为城乡要素流动的唯一合法途径[3]。所有权由集体转为国有，在城乡融合市场的重要一环中，放活农村集体经营性建设用地使用权、土地承包经营权以及宅基地内部转让等基于农村集体土地的征地制度成为激活农村土地市场的关键，使实现城乡融合市场的衔接成为可能。

3 集体土地征收补偿制度改革

3.1 尊重并保障农村土地产权，确定补偿标准

面对乡村内部要素的流失与衰退，在经济、政治、文化等多个层面的外部内部建设共同激发乡村振兴。土地作为经济社会活动的重要载体，不仅在保证农村集体土地所有权的同时，发展出土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体经营性建设用地使用权等多项用益物权。

面对征地制度中补偿的标准问题，土地作为自然资源之一[4]，其地上附着物建筑物使得土地在无形中随着社会的发展沉淀为自然资源资产。由于其资产的价值性，用益物权带来的农民的权利的补偿应得到尊重和保障。因此，土地補偿费、安置补助费、青苗及地上附着物建筑物补助费的重新核算就显得尤为重要。

补偿的费用是为了适当减少征地拆迁的难度，而基于征地制度对农民权力的保障，减少农民与城市居民差异心理才最为本质。从土地用益物权的原理出发，所有人设立了用益物权除在期限届满时或者物权人违反物权契约的情形外，都不能收回用益物权[5]。核算土地资源资产以及对集体土地用益物权的保障是对农民丧失其基本权益的弥补，从而填补农民增值收益的缺失。

3.2 完善农村建设用地入市，城乡融合发展

城乡二元体制的存在使得农村集体建设用地市场与城市建设用地一级、二级市场相隔离。而打破政府对土地一级市场的垄断，农村集体经营性建设用地入市是允许符合土地利用总体规划的农村集体建设用地直接进入市场流通。对于农村土地使用权的流转带来的收益是入市的直观效益，而土地流转与入市带来的农村土地市场化利益使得征地补偿安置的费用更需要保障失地农民的权利。农村集体建设性用地作为商品在市场化中充分发挥其价值。村集体作为农村建设用地的所有者在征地过程中获取的增值收益如何合理地分配并用于村庄的建设，保持村庄的稳定显得尤为重要。在集体建设用地入市中，土地价值的显化使得征地补偿安置费的合理分配以及村土地利用转型，促进土地资源高效配置形成连带效应。

3.3 规范征地程序，多元化安置补偿

农民作为村集体组织成员享有对农村集体土地所有权，在农村集体土地征收的过程中保障公众参与、知情权和决策权。征地公告、征地救济、征地公开论证、申诉抱怨等程序的完备是对征地程序完整性的规范表达。在乡村发展中，劳动力要素即人的要素是推动乡村发展以及制度重构的关键因素。从关注人的发展角度出发，参与征地环节中补偿内容、补偿标准、安置方式以及征地评议申诉环节中才能合理听取农村诉求。乡贤能人、村干部、村社精英组成的村庄核心团体为争取自身权利的保障寻求多元化安置途径，而当地政府在征地拆迁安置中能够灵活采取其意见，因地制宜。采取货币安置、工作安置、分期或终身货币补偿、土地债券等新型保障失地农民生计的安置方式[6]。在促进当地农村发展的同时，能够将当地产业发展、市场化改革、流转所得收益的可见性告知农民，农民主动参与使得征地程序更为合理高效。

3.4 完善土地收益在不同利益主体之间的分配

土地增值收益的分配是征地过程中各相关利益主体的利益调节，对于收益分配的利益主体有土地投资者、中央政府、地方政府、集体经济组织、农民等多个利益主体共同构成。农村土地的绝对地租，地上附着物建筑物的财产价值、土地发展权等各项权利的增值收益都应值得衡量并且分配至各个相关利益主体。农村集体土地拆迁安置过程中对土地收益的分配实则也是利益博弈的过程。目前，征地制度的改革也是为了达到利益均衡的局面[7]，在一定的利益体系和格局下不同的利益主体之间和平共处，相对均势。达到土地产权权能在各个利益主体之间的分配。农村集体建设用地的征收补偿中对土地收益的确定和分配符合征地制度作为利益博弈的游戏规则。在征地过程中当地政府与农民之间的利益较量成为关键，多方主体之间的利益衡量机制不可或缺。

4 结 语

农村集体土地征收存在于中国不断发展的社会中，随着新型城镇化和乡村振兴战略的提出，城乡融合发展的提出使得征收集体土地这一行为带动农村集体土地征收制度、农村集体土地市场体系、农村承包地流转以及土地增值收益分配等多方面共同改革和发展。在提倡“产业兴旺、乡风文明、治理有效、生活富裕、生态宜居”乡村振兴战略的过程中，集体土地征收补偿安置牵涉乡村土地、人、产业等多个要素，优化城乡土地资源配置，使得各个要素在推动破除城乡二元体制，缩小贫富差距以及释放土地改革红利中发挥作用。集体土地征收中各个利益主体的权利和巩固其自身领域属性的最大化，自身利益如何在征地过程中实现平衡和矛盾的最小化使得集体土地征收也要随之改革和变迁。

主要参考文献

[1]王克稳.我国集体土地征收制度的构建[J].法学研究，2016，38（1）：56-72.

[2]龙花楼，张英男，屠爽爽.论土地整治与乡村振兴[J].地理学报，2018，73（10）：1837-1849.

[3]譚荣.集体建设用地市场化进程：现实选择与理论思考[J].中国土地科学，2018，32（8）：1-8.

[4]国务院.关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见（国发[2016]82号）[Z].2016-12-29.

[5]宋茂华，杜明才，陈茜，等.农地产权、征地制度与农民利益关系研究[J].商业经济研究，2016（1）：149-151.

[6]薛冰.农村集体土地征收补偿的困境反思与制度重构[J].理论月刊，2017（9）：116-121.

[7]程晓波.土地征收中的利益失衡与均衡：一个分析框架[J].学术月刊，2016，48（11）：84-94.