中国古代“首都圈”的官制设置

傅林祥

“首都圈”古称“王畿”“帝畿”“畿内”“畿甸”“京畿”，时常在古代文献中出现。在古代人眼中，“王畿”为“四方之本”“天下之根本”。由于首都及“首都圈”的特殊性和重要性，各个王朝除了在军事、经济上重视外，在行政区划设置上也采取了一些特殊措施。

首先，首都圈实行行政区划层面的特殊制度。此制度包括两个方面，即首都圈的行政区划通名与其他地方不同，职官制度也不一样。古人认为：“王畿千里之地，天子所自治。”所以在命名上别出心裁。秦朝在全国施行郡县制，在首都任职的官员称为“内史”；两汉为郡国制，则称为“京兆尹”“左冯翊”“右扶风”。唐代全国实行的是州县制或郡县制，唐玄宗登基后，改雍州为京兆府，洛州为河南府。这种将首都圈政区命名为府的制度，被后世多个朝代继承了下来。

其次，首都圈的政区通名与其他地区相同，但是实行特殊的职官制度。东汉时，以河南郡为都城，行政长官为河南尹，其他各郡的长官为太守。京都西、北、东三面的弘农、河东、河内三郡，也设置了“尹”作为管理人员。这是尊崇京都和京都附近各郡的举措。东汉后期，逐渐形成州郡县三级制，此后曹魏和西晋均以司州为首都圈，司州与其他各州一样实行州制。但是，西晋司州的行政长官为司隶校尉，而其他各州为刺史的称呼就不尽相同了。

从宋朝开始，以府相称的政区逐渐增多，京府与其他府的差异，只能通过职官制度进行区别。北宋以开封府为首都，设有“府牧”“尹”“少尹”三级官职。明代首都顺天府設“府尹”“府丞”“治中”“通判”“推官”等，而正四品的“知府”、正五品的“同知”、正六品的“通判”和正七品的“推官”就在普通府设立了。时至清代，北京仍为首都。其“顺天府”“普通府”的官缺设置基本与明代相同，仅仅裁掉了“推官”。特别的是，清代尤其重视京师的管理。从乾隆年间开始，钦派部院大臣兼管府尹事务，称为“兼尹”，也就是说，顺天府实际上有两员行政长官，就和前朝大为不同了。

第三，辖县数量比其他统县政区要多，而且政区的等第较高。历代首都圈所在的高层政区或统县政区和所辖县的数量，往往比其他政区要多。如此安排的原因，可能是为了首都圈有一个比较大的腹地，便于军事布防，同时也有“以重观瞻”之意。《汉书·地理志》载三辅共辖五十七县，《隋书·地理志》京兆郡辖二十二县，《旧唐书·地理志》载京兆府领县二十，《宋·地理志》载开封府辖十六县，研究统计的辖县数都比同时期的统县政区要多。

朝廷通过对政区等第的划分，可以决定该政区长官的级别、行政机构的规模（僚属与其他人员的数量）、行政经费的多少以及地方官升黜的依据。唐宋时期对全国政区的等第划分主要以经济因素为凭据，用户口数的多少来划分的。但是，首都圈各级政区等第的划分标准是政治地位。如唐代以户口标准将各县划分为上中下三等，同时又实行赤、畿、望、紧的制度；首都及陪都所在的各县为赤县，也称京县，其下所辖的各县为畿县，不再考虑其户口的多寡。

第四，当社会出现变动时，政府通过管理制度的调节加强对京畿地区的控制。唐安史之乱是历史上的一个重要变动节点，动乱之后，中央在至德元年（756年）置京畿节度使，领京兆府和同、岐、金、商等州。这个变动，使京畿的区域由京兆一府扩展至一府四州，扩大了京畿的腹地，管理体制也由府统领制演变为道统领制。北宋也有类似的调控，景德三年（1006年）中央置开封府界提点司，地位相当于在外的路，管辖开封府各县事务，成为一个特别路区。此后，或有开封府界建制，或设京畿路。

在这种情况下，开封府知府的主要职能调整为以管理京师为主。皇祐五年（1053年）设置的京畿路，区域包括京府开封府，同时将京东的曹州及京西的陈、许、郑、滑等五州作为京师的辅郡，使得首都圈的范围扩大，共辖四十二县。唐宋这两次变化，一方面扩大了首都圈的范围，另一方面又使得原先的京府行政长官的管辖区域缩小或职能缩减。类似的还有明代的总督巡抚制度，也是打破了顺天府与直隶固有的政区，形成了京畿地区的多个巡抚辖区。