“墨西哥城政策”的存废对国际计划生育／生殖健康发展的影响分析及相关思考

梁 颖 刘鸿雁 刘天洋 阚 唯

1.中国人口与发展研究中心（北京，100081）；2.国家卫生计生委卫生发展研究中心

2017年1月23日，特朗普签署总统备忘录，恢复“墨西哥城政策”（Mexico City Policy or Global Gag Rule，也被称为“全球堕胎禁令”），延续共和党对于堕胎问题的一贯态度，禁止美国联邦政府资助实施堕胎或是积极宣扬堕胎的外国非政府组织。4月3日，美国国务院宣布停止对联合国人口基金的援助，取消2017财年3250万美元（约合人民币2.24亿元）的援助资金。美国国务院事务部援引特朗普政府1月颁布的总统令和“肯普—卡斯滕修正案”第三条条款称，“虽然没有证据表明联合国人口基金直接在中国进行强迫堕胎和非自愿绝育活动，但该机构继续与中国卫生计生委合作，因此可以认为其支持或参与了中国的强制政策。”美国国务院在致参议院外交委员会的信中还称，中国国家卫生计生委实施的“二孩”政策限制中国夫妻生育子女的数量。美国国务院表示，将把这笔资金转用于国务院其他的全球卫生项目［1］。

人口和计划生育问题一直以来是美国等西方国家攻击我国人权的焦点之一，这与其政治需求和宗教影响等方面的社会原因密不可分。本文旨在深入剖析“墨西哥城政策”的存废导致美国计划生育援助资金的变动情况，及其对国际计划生育／生殖健康发展的深远影响，以期为中国计划生育／生殖健康的发展和应对提供参考。

1 “墨西哥城政策”的沿革

“美国并不认同计划生育项目中的堕胎服务。美国不会再资助提供堕胎服务的非政府组织［2］。”维基百科称“墨西哥城政策”，为“美国政府一项时而有时而无的政策”，最早由美国前共和党总统里根于1984年在墨西哥城召开的国际人口大会上宣布：禁止美国政府将联邦资金用于资助与堕胎有关的活动，以限制海外堕胎咨询及相关服务、宣传活动的开展。

“墨西哥城政策”自提出以来，断断续续执行17年之久［3］。1993年，民主党克林顿就任美国总统后废止“墨西哥城政策”，并恢复对联合国人口基金等国际组织的捐款。2001年共和党总统小布什上任后再次恢复该禁令。2009年，民主党总统奥巴马就任后又取消该政策。2017年，特朗普就任总统后又恢复该禁令。美联社称，“墨西哥城政策”的存废自1984年以来就成为共和党恢复、民主党废除的“政治皮球”。

2 “墨西哥城政策”的存废对全球计划生育和生殖健康援助资金的影响及应对

2.1 对美国国际开发署对外援助领域的影响

美国是目前全球最大的计划生育和生殖健康捐助者。美国国际发展署（USAID）是承担美国为全球贫困地区女性提供计划生育和生殖健康服务的联邦政府机构。2015年、2016年美国财政年度资助国际计划生育／生殖健康的预算均达6.08亿美元。此次特朗普恢复“墨西哥城政策”，不仅导致美国用于计划生育的资助金额不可能继续保持原有水平，而且限制了所有全球性健康援助，这意味着可能涉及的资金总量1年将达95亿美元，相当于所有发达国家提供的对外卫生保健援助资金的1／3。从2001年—2016年美国国际发展署对世界各地区的计划生育服务援助金额来看，2009年奥巴马执政后，美国对撒哈拉以南非洲、中亚和南亚地区的计划生育和生殖健康服务显著增长，2015年达到最高值，分别为4.8亿和3.1亿美元。

2.2 对计划生育相关国际组织的影响

特朗普恢复“墨西哥城政策”，对于计划生育／生殖健康相关国际组织推动相关服务影响较大，国际计生联和联合国人口基金首当其冲。国际计生联总干事特沃卓斯·麦里斯和倡导主任艾莉森·马歇尔表示，国际计生联将为此失去为数百万妇女和年轻人提供性和生殖健康服务的1亿美元援助资金。据估计，1亿美元的资助可减少2万名孕产妇死亡、480万个非意愿妊娠，180万个人工流产（其中170万个为不安全的人工流产），还能够为27.5万艾滋病病毒（HIV）阳性的母亲提供治疗，提供7000万个避孕套和72.5万次艾滋病病毒测试，以及52.5万个性传播疾病感染的治疗［4］。

美国也是联合国人口基金的重要出资国。在联合国人口基金每年的预算中，美国支付7800万美元。1984年—2017年33个财政年度中，美国有16个财政年度未向联合国人口基金提供资金支持，均为“墨西哥城政策”实施时期。见图1。

2.3 国际组织和欧洲国家积极应对美国撤资

国际计生联与各国政府、机构和捐助者合作，共同努力弥补美国撤资所带来的资金和服务差额。国际计生联一方面筹措更多的专项工作基金，如荷兰公益基金、日本信托基金等；另一方面，积极鼓励各国协会通过宣传、倡导有效的项目进行资源开发和资源重组。联合国人口基金希望其成员国增加核心资源捐助，并致力于寻求稳定的资金来源。然而，这些举措仍然难以弥补美国特朗普政府撤资所造成的巨大资金缺口。

针对特朗普政府撤资，很多欧洲国家政府和组织已经承诺，将会填补因美国退出造成的资金缺口。荷兰国际发展部部长莉莉安·普洛曼倡议探讨设置专项基金“由她决定”（She Decides），协助安全堕胎行为的可能性。瑞典、加拿大、芬兰、比利时、丹麦、挪威和荷兰等国均承诺捐赠该基金。比尔和梅琳达·盖茨基金会捐赠2000万美元。英国国际发展部和美国盖茨基金会于2017年7月10－11日在伦敦联合举办第二届计划生育峰会，为计划生育寻求额外资金。

图1 1985年—2017年美国对联合国人口基金的捐助［5］

3 “墨西哥城政策”的存废对国际计划生育／生殖健康的影响

3.1 导致贫困地区计划生育服务缩减

由于缺乏资金，中低收入国家的妇女将因无法获得避孕服务，导致更多的非意愿妊娠和不安全流产。其中，受影响最大的地区是撒哈拉以南非洲、南亚、拉丁美洲和加勒比地区。目前，尚未有具体的数据表明实施“墨西哥城政策”造成的重要影响，但严重依赖美国援助资金的一些非洲国家的计划生育／生殖健康服务已有明显缩减。人权观察组织对“墨西哥城政策”的影响研究发现，该政策已导致一些老牌组织减少了重要的性健康和生殖健康服务。虽然接受美国资金的政府不受该项政策的限制，但许多政府的卫生诊所将被间接削弱［6］。

3.2 导致贫困地区堕胎率显著提高

斯坦福大学一项对撒哈拉以南非洲20多个国家的研究表明，实施“墨西哥城政策”与堕胎率的升高存在显著的统计关系：接受美国计划生育资金资助较多国家的堕胎率显著升高，同时利用现代避孕方式的人口下降；而对此类援助依赖性较小的国家堕胎率仍保持稳定［7］。根据这项研究以及来自非政府组织的各种调查与一些未经证实的说法，堕胎率上升的原因是避孕药物供应减少。在许多贫穷国家，免费发放的避孕药物多来自受西方国家政府资助的非政府组织，其中大部分违反了“墨西哥城政策”，一些非政府组织只能选择关闭诊所。据英国玛丽斯特普国际组织估计，2017年，实施“墨西哥城政策”将使150万女性不能获得原有的计划生育服务，导致之后的4年中将新增堕胎案例220万例［8］。

3.3 增加孕产妇死亡

据世界卫生组织估计，发展中国家的孕产妇死亡占全球的99%，其中超过50%的孕产妇死亡发生在非洲撒哈拉沙漠以南地区，1／3发生在南亚。“千年发展目标5”明确提出，实现从1990年－2015年孕产妇死亡率下降3／4。但1990年－2005年孕产死亡率仅下降了5%，非洲国家和地区中无一达到目标。降低孕产妇死亡率可通过安全分娩、减少意外妊娠以及提高避孕普及率来实现。由于“墨西哥城政策”的实施，导致非洲国家和地区的大量妇女和女童无法获得计划生育／生殖健康服务，有可能使已取得的成果无法保持下去。

由于新生儿死亡率的降低受医疗卫生的发展、胎次、生育间隔等多种因素的影响，“墨西哥城政策”的实施对于新生儿死亡率的直观影响并不确定，可能会对其产生负面的潜在影响。

4 “墨西哥城政策”存废引发的几点思考

4.1 堕胎因人权观不同一直是美国道德和法律的争论焦点

美国关于堕胎争论的焦点体现为两种权利的争论：一是关于胎儿生命权的争论；二是关于妇女选择权的争论，即妇女是否有选择决定个人生活的权利。美国对于中国计划生育的攻击是基于其人权观所决定的。自中国实行计划生育以来，美国就将中国的计划生育问题纳入人权框架，美国国务院在每年的年度国别人权报告中，都要将中国的计划生育问题上升到人权高度进行指责。对此，美国人口学会副主席凯伦·梅森曾在《人口方案侵犯了妇女人权吗？》文章中指出，“父母在自由地决定自己孩子数量时，又要考虑对社会的责任。这个矛盾实质就是个人自由和社会保障这两种权利之间的矛盾。在一些国家，人口迅速增长，而资源又十分短缺，孩子生多了就会影响到社会目前和未来的发展。在这种情况下，为了防止生育失控而影响整体利益，政府限制个人的生育自由是完全正当的［9］。”

4.2 宗教思想与政治相结合导致计划生育具有较强的政治敏感性

从宗教上看，美国人中有相当一部分人信仰代表传统的福音派基督教，他们强调“维护家庭价值观”，要求恢复传统家庭和妇女的家庭责任，反对妇女运动、反对堕胎、反对同性恋。在共和党中，福音派基督教徒占有绝对优势。因此，历次共和党参选总统都把反对堕胎作为一项政治纲领提出来，以迎合福音教派的选民。与共和党相比，民主党在对待控制人口与计划生育问题上相对比较开明，支持妇女的选择，支持发展中国家控制人口。在国际社会中，堕胎也是天主教和穆斯林国家反对的主要内容。

近来，欧洲政治格局的不断变化也导致反对堕胎的舆论有所回升。波兰发生了针对堕胎法案的抗议；法国极右翼民粹主义政党国民阵线表示要限制堕胎权，削减为法国计划生育组织提供的资金；德国政党探讨回归“传统家庭价值观”和期望“更多的德国出生人口”，以解决“人口危机”；针对女性选择堕胎可能有被起诉的风险，北爱尔兰也发生了抗议。

但与此同时，也有一些国家在为堕胎合法化做出努力。2018年6月，阿根廷国会在堕胎合法化的问题上迈出了重要一步：允许女性在怀孕的前14周内选择流产。该项法律提案的通过使阿根廷成为南美洲堕胎合法化方面最为领先的国家。据阿根廷卫生部统计，每年全国有4.5万女性由于终止妊娠面临风险，其中约50%的女性因此失去了生命［10］。

4.3 “计划生育是一项基本人权”，计划生育是公共健康领域的问题

1968年国际人权会议首次提出“计划生育是一项人权”。1974年世界人口会议《行动计划》将生育权定义为所有夫妻和个人享有负责地自由决定其子女数量和生育间隔权利，同时也享有获得相关信息、教育与方法的基本人权。1994年国际人口与发展大会《行动纲领》重申了这一定义。联合国人口基金发布的题为“计划生育、人权与发展”的《2012年世界人口状况报告》再次强调，计划生育是一项基本人权，能够为促进经济社会发展起到至关重要的作用［11］。题为“选择的力量：生殖权利与人口转变”的《2018世界人口状况报告》更强调了生殖权利和自由对世界人口的显著影响［12］。国际社会提出计划生育权利的概念已有50余年，但仍有大量妇女由于各种政治、历史、社会原因无法充分享有这一基本权利。因此，重申计划生育是一项基本人权，强调计划生育是公共健康领域的问题凸显其迫切性和必要性。

4.4 将计划生育／生殖健康纳入公共卫生和健康领域的国际合作，深化南南合作和南北对话

计划生育投资是发展的最佳选择。据联合国估计，“在计划生育中花费的每一美元，可在实现其他发展目标的干预措施中节省2～6美元”［11］。为了促进计划生育投入，确保计划生育2020年目标的实现以及推动有关计划生育／生殖健康领域的可持续发展目标的进程，国际社会需要重点加强以下工作：一是将计划生育／生殖健康纳入公共卫生和健康领域的国际合作，推动对“计划生育是公共健康领域的问题”的统一认识，力争取得更广泛的政治支持和资金支持；二是将人口与发展领域的合作置于南南合作、南北对话和“2030年可持续议程”框架下，深入开展计划生育／生殖健康领域的政策对话、学术交流和经验分享；三是探索推动计划生育发展的创新切入点，以实现有效的计划生育政策，完善计划生育的整合项目，使其发挥最优效果。