上海创新政策措施 全面创建美丽乡村

■龚 骊

为贯彻实施乡村振兴战略，上海以美丽乡村建设为突破口，大力实施乡村振兴战略。近年来，上海以村级公益事业为载体，以农村人居环境整治工作为基础，持续推动村庄改造、农村人居环境整治工作，开展美丽乡村示范村、乡村振兴示范村建设，不断推进休闲农业和乡村旅游发展，美丽乡村建设取得明显成效。但在美丽乡村建设推进过程中仍存在诸多政策性、资源性障碍，亟待破解。

一、上海美丽乡村建设取得明显成效

（一）不断加强政策扶持力度，为美丽乡村建设奠定坚实基础

上海围绕体制机制创新和乡村内涵发展，紧密结合上海超大城市特点，陆续出台了《上海市乡村振兴战略规划（2018-2022年）》《上海市乡村振兴战略实施方案（2018-2022年）》《上海市全面提升美丽乡村建设水平行动计划（2018-2020）》等一系列文件，明确以推进“三园”（指“美丽家园”“绿色田园”“幸福乐园”）工程、实施六大行动计划、落实三大保障机制为抓手，加大美丽乡村建设投入，推进管理体制创新，促进农村全面进步、农业全面升级、农民全面发展，以此奠定现代化乡村的基础，打造具有江南水乡特征和大都市郊区特色的上海农业农村新风貌，努力走在全国乡村振兴的前列。

同时，上海针对美丽乡村建设推进过程中面临的突出问题，进一步强化政策的导向作用。一是制定了美丽乡村建设专项资金管理办法，设立美丽乡村建设专项，支持农村人居环境整治（村庄改造）和美丽乡村示范村、乡村振兴示范村等创建工作。二是对涉农财政政策作了重大调整，制定出台《关于本市建立健全涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》，重在打破原来“九龙治水”传统体制，改变涉农资金使用分散的现状，实行“大专项+任务清单”管理模式，以打包的方式将建设资金下放到各涉农区，给基层更多的自主权。三是进一步激活农民闲置房屋“沉睡的资源”，制定出台了《促进乡村民宿发展的指导意见》，以解决长期制约乡村民宿发展的土地、消防、工商登记、安全保障等瓶颈问题，为促进农民增收创造了良好条件。四是加大对农业农村用地政策顶层设计，明确通过加强乡村土地综合整治、盘活的建设用地指标向乡镇倾斜，主要用于农业设施建设和休闲农业、乡村旅游等发展，为美丽乡村建设提供坚实支撑。

（二）持续推动农村村庄改造，乡村配套设施不断完善

近年来，上海以农村村庄改造为载体，大力推进美丽乡村建设，围绕“至2020年，基本农田保护区、规划保留农村地区实现村庄改造全覆盖”的目标，持续推进农村村庄改造工作。至2017年末，全市累计推进涉及54.5万户农户的村庄改造工作，约占全市计划改造总量的73%。2018年，全市共计112个行政村纳入年度实施计划，涉及农户7.38万户。各村以完善提升村级公益事业、保障农民基本生产生活条件为目标，推进村内基础设施建设、村庄环境整治、公共服务设施配套三大类工程建设，因地制宜实施了道路硬化、危桥整修、河道疏浚、燃气管道铺设、环卫设施布设、宅前屋后环境整治、村庄绿化、路灯安装、公共服务场所修建等项目，率先解决农民群众“急、难、愁”的问题。

在基础设施建设和基本社会服务方面，上海乡村取得较大发展。上海市第三次农业普查数据显示，2016年末，实现了村村通公路，84.1%的村内主要道路有路灯，94.9%的村通公共交通，100%的村通电、通电话，99.1%的村安装了有线电视，99.1%的村通宽带互联网；99.3%的村生活垃圾集中处理或部分集中处理，98.9%的村完成或部分完成改厕；81.8%的村有体育健身场所，79.3%的村有卫生室；100%的乡镇有幼儿园、托儿所，98.1%的乡镇有小学，99.0%的乡镇有图书馆、文化站，100%的乡镇有医疗卫生机构，99.0%的乡镇有社会福利收养性单位，90.3%的乡镇有本级政府创办的敬老院，93.2%的乡镇有公园及休闲健身广场。

（三）深入推进农村人居环境整治，实现环境质量全面提升

近年来，通过各项整治行动，上海农村人居环境得到提升。如改善农村河道方面，嘉定区以河长制工作为抓手，结合五违四必、“198”土地（低效工业用地）减量、“河道三清”专项行动，实施中小河道轮疏项目，大力开展河道拆违等农村环境综合整治工作，有效改善了乡村水环境面貌。同时，上海加大力度改建农村污水管道设施，改善入河污染状况。如崇明区按照建成世界级生态岛的要求，采取“因地制宜、分类处置，试点突破、全区推广，提标增速、抓紧覆盖”的方式，加快推进农村生活污水治理。截至2018年末，已完成涉及23.2万户农村生活污水处理设施建设，基本实现农村生活污水处理全覆盖。上海不断推进村容村貌整体提升。如宝山区在全区104个村全部建成区级整洁村的基础上，成功创建“无违村”92个，建成43个垃圾分类达标村；同时建立农村保洁员队伍，每150名常住人口配备1名保洁员。再如闵行区修订完善以村庄环境保护为主要内容的村规民约，所有纳入美丽乡村建设的村均制定了包括村民自治长效管理在内的多项制度，以“文化治理”提升美丽乡村环境治理水平。

近期，为进一步深入推进农村人居环境整治，根据中央农村人居环境整治三年行动方案，上海编制印发了《上海市农村人居环境整治实施方案（2018-2020年）》。明确将农村人居环境整治作为美丽乡村建设的重要内容，通过实施“四好农村路”建设、生活垃圾治理、生活污水处理、水环境整治、绿化造林、村容村貌提升、村庄规划管理、标准规范建设、乡村风貌保护、村民自治、长效管理等11项重点任务，实现农村人居环境质量全面提升。

（四）大力推进示范村创建，发挥示范带动引领作用

上海美丽乡村建设按照农村人居环境整治、美丽乡村示范村、乡村振兴示范村三个层次逐步推进。近年来，上海以村庄改造为基础，以“美在生态、富在产业、根在文化”为主线，推进美丽乡村示范村创建。至2017年末，浦东新区祝桥镇星火村等62个村被评定为上海市美丽乡村示范村；2018年，已基本确定23个村获评市级美丽乡村示范村。为引导美丽乡村示范村创建，上海制定了《上海市美丽乡村建设导则（试行）》，从规划编制、基础设施、生态环境、产业发展等8个方面提出了具体工作要求。2018年，上海又提出了“优化生态环境”“优化发展方式”“优化整体风貌”“优化公众参与”的“四优化”新要求，进一步提高了美丽乡村示范村创建水平。

从2018年开始，上海围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20字总要求，以促进乡村产业发展，增强乡村发展活力作为重点，探索推进乡村振兴示范村建设，进一步提升美丽乡村建设水平，发挥带动作用。经过多轮遴选，已确定9个村（每个涉农区各1个）被列入首批乡村振兴示范村建设计划，围绕提升布局形态、环境品质、村容风貌、发展动能、文化内涵、运作效能、治理能力，全面开展项目建设。同时，为进一步明确、细化乡村振兴示范村建设内容和标准要求，为各地区建设工作提供指导和规范，上海开展的《乡村振兴示范村建设指南》地方标准制定工作，即将有成果发布。

（五）培育美丽乡村亮丽风景，推动乡村旅游不断丰富

近年来，上海以美丽乡村建设和乡村振兴为契机，大力盘活利用农村“沉睡资源”，以生态养殖、水果采摘、观光旅游、科普教育为重点，形成观光农业、生态农业等特色产业。相关部门数据显示，至2017年末，上海已建成休闲农业集聚区22个、已开业景点325个。其中年接待万人以上规模景点171个。马陆葡萄公园、南汇桃花节、奉贤庄行镇赏万亩油菜花、采摘农产品等由农产品生产延伸的乡村旅游正在升温。2017年，上海休闲农业景点共接待游客1928万人次，营业收入93.23亿元，带动就业2.84万人（其中本地农民就业约1.93万人）。上海金山区水库村、嘉定区毛桥村、青浦区蔡浜村、崇明区丰乐村被农业部认定为2017年中国美丽休闲乡村。

上海越来越注重农旅结合、农文结合、农体结合，赋予美丽乡村更丰富的内涵。近年来，上海已基本实现一区一品的旅游节庆品牌建设。如每年春夏季有浦东桃花节、奉贤油菜花节、宝山樱花节、嘉定枇杷节等，体育赛事类的包括嘉定F1汽车文化节、崇明岛自行车嘉年华等。每年秋冬季，作为上海旅游节的重要组成部分，各区都推出丰富多彩的节庆活动吸引大量游客前往，如宝山邮轮旅游节、闵行虹桥天地国际音乐美食文化节、嘉定南翔小笼文化展、金山“吴根越角”枫泾水乡婚典、奉贤旅游风筝会、松江上海影视乐园第二届旗袍文化艺术节、青浦朱家角水乡音乐节、崇明森林旅游节等。上海乡村旅游的品质和内涵也在不断提高和丰富。如崇明区长兴岛前小桔创意农场结合“农业+旅游”“农业+文化教育”“农业+科技创新”，提供青年“产、学、研、游、创、教”六位一体的现代生态都市休闲农业实践基地，开发亲子乐园、效野公园、科创中心等体验农业和共享农业，打造“真好看、真好玩、真好吃”的农业休闲体验综合乐园，提高了乡村旅游的品质。如金山区每年策划举办田野百花节、西甜瓜节、蟠桃节等系列农业节庆活动，并将桃文化、小白龙文化、土布文化等地区民俗传统文化融入到旅游活动中，丰富了乡村旅游的内涵。

上海农村的民宿文化也在不断发展，形成“民宿+农业”“民宿+商务”“民宿+科普体验”等“民宿+”发展模式。如崇明区竖新镇仙桥村打造民宿文化村，利用村民闲置房屋出资改建，引进创意团队、台湾设计师、本土企业家等创办“田埂”“花觅”“玖居”等创意民宿10余家，厨房还保留了传统的土灶，通过村庄的优美风貌和民俗环境，吸引了上海市内和外地众多都市游客前来体验乡村风情，推动当地农业旅游产业迅速发展。再如青浦区颁布实施《青浦区促进民宿业发展指导意见（试行）》，加大财政对发展乡村旅游的投入，每年度安排民宿发展专项资金，用于民宿经营户的补贴与奖励、特色民宿村的公共服务设施配套、宣传营销和专题培训等。该区围绕华为研发中心打造莲湖村的高端民宿，解决高端商务人士的住宿、餐饮、会务等需求。

二、当前上海美丽乡村建设面临的障碍

（一）农村环境承受农业、工业污染的双重压力

目前，上海农业仍存在生产手段低下和技术水平落后的现象，特别是部分外来务农人员对于农药、化肥、农膜等设施的超标使用意识仍不足，对于农业生产废物的无害化处理意识仍欠缺，导致部分土壤、水源被污染，影响乡村环境。上海市第三次农业普查数据显示，2016年，水稻的化肥施用量达到1185公斤／公顷。同时，上海超过80%的规模以上工业企业分布在9个郊区，工业“三废”污染也对乡村环境整治带来了压力。

（二）村庄农宅改造面临宅基地政策等障碍

上海农村大量的村宅建于上世纪80年代，目前存在破旧和安全问题。同时，各郊区分散着大量条件差、配套无、规模小、环境差的农村居民点，农户对村宅归并和改造翻建的意愿强烈。上海第三次农业普查数据显示，88.5%的农户住房为砖混结构，钢筋混凝土结构的仅占9.2%，普遍存在农村住房建筑质量较差的问题。但在实际操作中，土地规划等相关审批管理、农村地区宅基地“只进不出”等政策原因，或者是资金问题、村宅连排房改建困难等实际原因，一定程度上制约了村宅的归并和改造翻建。

（三）农村基础设施建设受用地政策约束

上海农村地区的基础配套设施仍需进一步完善。上海第三次农业普查数据显示，2016年末，仅有14.3%的村通天然气；仍有40%的村未埋设污水纳管。同时，随着农村地区生活水平的提高，居民对于村内医疗卫生、文化体育设施、公共停车场所、公共厕所、垃圾厢房、村内娱乐休闲场所等公共服务设施的需求也越来越大，但由于受到土地建设指标的限制，及办理过程中时间长、落地难，对项目建设带来一定影响，部分村的公共服务设施建设滞后于农户的现实需求。

（四）休闲农业发展缺乏后续配套政策支持

休闲农业用地是推进乡村旅游、加快美丽乡村发展的重要载体。现有的政策或资金，往往关注于休闲农业发展的基础设施建设、公共服务配套等内容，而对于经营主体或者集体经济组织获得建设用地的配套政策，以及后续开发建设经营性项目、加工性项目等是否能够给予专项资金支持，尚未出台明确的文件。

三、推进上海美丽乡村建设的建议

（一）从源头上改善农村环境

打造美丽乡村的首要工作是从环境治理入手，要加快上海农村生态修复，改善农村环境面貌。农业方面，以节地、节水、节肥、节能和综合利用为目标，结合上海实际，推广综合良种、良法、良田技术、清洁、健康养殖技术，秸秆、畜禽粪便等农业废弃物无害化处理和综合利用技术，有效防治农业面源污染。工业方面，要把工业企业的发展与美丽乡村的规划建设结合起来，进一步调整农村工业企业的产业结构，加强区域规划和合理布局，实施严格的环境监督管理，从源头上改善农村环境。

（二）加快推进农民集中居住和村宅翻建

要加快完善上海宅基地置换政策，通过建设集体农庄或农村新型社区，推动农户集中居住，改变现有农村居民点存在的零散面貌，激活农村土地要素。针对老旧村宅翻建问题，政府部门要引起重视，特别是房龄超过40年的危房建议及时对房屋进行评估，适时出台相关改造翻建的政策。

（三）加强农村基础设施建设力度

建议加强用地政策研究，加快解决农村公共设施项目的土地瓶颈问题。切实创新投入模式，破解资金难题。积极建立和完善以财政投入为导向的集体、企业、个人建设治理农村的多元投入机制，为农村基础设施建设提供有力资金保障。同时，要完善规划体系，建立长效机制。要落实配套资金，结合农村实际，完善养护机制，在投入机制、工作措施、政策保障等方面有一套行之有效的长效管理机制。

（四）进一步推动乡村振兴项目资源整合

实施乡村振兴战略是一项综合性系统工程，涉及面广、专业性强，上海在工作力量、资源整合上需进一步研究改进，在项目设计、资金安排、政府支持等顶层设计上应当从农村产业融合发展方向考虑。如乡村旅游方面，要设计有别于休闲农业单一性支持形式，建议在单一项目支持基础上，再叠加相关项目，打造综合性支持项目，切实达到提升、助推的成效。