关于我国社会建设空间资源配置的思考——以深圳为例

刘永红 毛玮丰 兰 帆

1 引言

按照我国的社会管理架构，社会建设的职能是分散在发改、教育、医疗、社会保障、文化体育等职能部门，职能分工非常明确。随着十九大的召开，以人为本、加强生态文明建设的理念逐步深入，各种显现和隐藏的社会矛盾都在累积，经济快速发展带来的社会建设相对滞后的“短板”效应日益凸显。从我国学术界的已有研究来看，多是从各自专业领域去分别研究加强社会建设工作的重要性和具体政策举措。在当前社会发展阶段，如果延续传统的社会建设职能分工格局，单纯从某个专业领域去看社会建设的问题，必然陷入“头痛医头，脚痛医脚”的困境，难以系统全面把握主要矛盾。唯有从空间的视角切入研究，将社会建设作为一个整体来开展研究，通过发现和剖析社会建设的空间现状、问题和成因，建立这一领域某些关键问题的基本认识，并提出处理这些问题的思路和策略，才能为今后进一步制定相关政策和措施提供决策参考。

深圳作为国内快速城市化地区，在改革开放40余年的历程中，经济得以快速发展，但是社会建设水平相对滞后，影响到城市的进一步持续发展。为此，2013年深圳市政府要求规划部门组织开展深圳市社会建设空间实施策略研究，由规划部门牵头，政策研究部门、发改、教育、医疗、民政等部门共同参与。该项研究持续近5年，在深圳全市组织开展了大量调研，发放了数千份问卷调查，广泛走访各职能部门、各区和社区基层，学习借鉴国内外城市经验，形成了研究报告。本论文在该项研究成果基础上，围绕深圳社会建设和规划发展的具体实践进行提炼总结、归纳，以期为我国其他城市提供参照借鉴。

2 社会建设空间资源配置现状与问题：快速城市化下的深圳案例

在深圳快速城市化过程中，伴随着经济实力的增强，加大就业和社会保障、社会福利、教育、医疗卫生、公共文化等社会建设投入力度走在全国前列，有力地促进了民生事业的发展。在空间资源配置上，深圳通过编制城市总体规划及专项规划、法定图则，优先规划教育、医疗、交通、社会养老等民生设施和公共设施等；在规划标准制定上，按照高标准配置各类公共设施，与相关各职能部门共同合作，统筹推进各类规划实施工作。深圳规划部门联合市相关职能部门、各区政府，每年统筹编制和实施《近期建设和土地利用规划年度实施计划》，优先保障民生类设施项目用地供应。深圳还建立了全市各类民生热点设施规划台账，为市、区两级政府和行业合，避免了西方国家时常出现的社会空间结构分异的局面。深圳还大力推行社区规划师制度，建立健全城市规划与基层社区的日常沟通机制，完善规划建设服务基层社区的相关制度等。

在社会建设的空间支持方面，尽管深圳加大投入，并且在规划编制和实施方面着力加强了保障，但与广大市民日益增长的生活需求相比，仍然存在很大的差距。

2.1 弥补快速城市化历史遗留欠账的任务仍十分艰巨

由于深圳特殊的人口结构，户籍与流动人口比例倒挂，深圳人均社会服务空间指标与国内先进大城市比还存在较大的差距。千人拥有病床数，万人拥有图书馆、博物馆及纪念馆数，千人拥有福利机构病床数以及千人拥有卫生技术人员数与北京、上海、广州等城市相比差距较大。

在设施供应上，仍处于以满足基础教育和医疗卫生服务等基本服务需求为主的初级阶段。问卷调查显示，有效应答中医疗设施、教育设施的出现频次最高，分别达到936次和801次，反映出“看病”与“上学”仍是深圳市民关注首位度最高方面，另外社区治安和文化设施也得到了很高关注，应答频次为社区治安585次，文化设施583次。

反映历史欠账较多的还包括旅游设施。深圳一年有8000到9000万游客，800亿收益，没有集散中心，口岸的咨询中心目前只能靠租赁方式，旅游巴士停靠困难，严重缺乏公共标识，与建设现代化国际化城市的标准相去甚远。主管部门有序推进各项公共基础设施建设、完善社会服务提供决策依据，台账内容涵盖了教育、医疗卫生、环卫和交通等四大类八小类设施，其中教育设施包括幼儿园、小学、初中、普通高中四小类；医疗卫生设施包括综合医院和“社康中心”两类；环卫设施包括垃圾转运站；交通设施包括公交场站，有力推进各类型社会服务空间规划的实施。由于深圳采用了组团式的空间结构，在快速城镇化过程中，政府划定了原村集体发展范围，给予原村集体发展空间，在此之外的城市发展主要由政府主导，造成了各功能组团内原村民住宅、工业区、新旧居住区和新旧商业区等相互交错，在空间上不同社会阶层“各得其所”，呈现小尺度的混合状态，客观上促进了城市多元文化的融

2.2 既有社会服务设施资源配置存在较严重的不均衡问题

首先，从大的空间层次上看，社会服务设施建设规模上的差异体现为原特区内外的差异。根据2014年数据统计，原特区（罗湖、福田、南山、盐田四区）总建设用地约214平方公里，其中公共设施建设用地占总建设用地的7.2%，服务354万人口，而原特区外（宝安、龙岗、龙华、光明新区、坪山、大鹏新区）总建设用地680平方公里，其中公共设施建设用地占总建设用地的3%，服务682万人口。社会服务设施在原特区外配套仍相对滞后，外来人口流动性较大，服务承载力较为薄弱。

其次，社区的规模参差不齐，采用同样的配置标准，造成社会服务设施在社区间的分布不均衡，社区服务设施配置与服务人口不匹配。目前社区服务资源仍简单按行政区划配置，社区服务人口规模差异巨大，全市各社区平均人口13246人，人口最大的社区是最小社区人口的1000多倍。如宝安区福永塘尾社区面积仅374公顷，人口6万多；而大鹏新区马峦社区面积1590公顷，人口仅60人。如派出所按行政区划确定编制，原特区内（罗湖、福田、南山、盐田四区）每个派出所70-100人，一个派出所管辖几平方公里，原特区外（宝安、龙岗、龙华、光明新区、坪山、大鹏新区）每个派出所20-30人，一个派出所管辖几十平方公里。如此种种，造成大小不同社区之间资源配置不均。

2.3 社会空间分异的趋势凸显

随着快速城市化建设，深圳的居住空间逐步呈现高档住区、普通小区、城中村和工厂宿舍等贫富阶层分异和隔离的现象。此外，深圳的居住用地基本上为市场化出让，规划对各地块公共设施的具体位置、标准、空间布局和面积、规模的控制能力有限，本应集聚起来形成更高服务品质的功能空间却散布于单独的地块中。每个居住地块为了加强自身的安全感，又都采用门禁式社区模式，更加强了各社区之间的隔离感。公共设施分散，与步行系统、开放空间关联不紧密，无法形成公共活动中心，限制了人们的社会交往，加剧了空间隔离。城市边缘地带的表现尤为突出，插花地、绿化带、城中村环境杂乱、犯罪率高、治安消防隐患大等社会问题屡见不鲜。插花地管理界限模糊，绿化带的权责不明，城中村流动人口大等原因将这些特殊地区从物理空间上的隔壁演变为真正社会层级的隔离。根据问卷调查，居民对社区周边治安不满意的原因主要有设施识别度不高、治安设施数量不足、距离太远覆盖不够等。需改善的社区治安类别依次是巡警出勤数量、流动报警点、增加监控设施等。

再者，空间分异隔离造成的孤独冷漠、缺乏认同等社会问题导致深圳城市及社区空间环境大多失去了“家园感”和“归属感”。作为一座年轻的移民城市，来自各地居民的思想观念、生活习惯有较大的差异，使它本应具备多样化、创造性以及充沛的活力，而日益严重的社会空间分异，一方面加剧了城市空间资源分配的不公平，社会各阶层逐步分化，另一方面，城市空间上也难以体现出多元共生的城市特色文化。因此这就需要通过社区公共设施及公共活动的策划设计，打造更为包容、开放以及充满创造性的城市品牌形象。

2.4 社会服务空间资源紧缺与既有空间利用效率低下的矛盾并存

一方面，各类社会服务设施都由于土地空间资源紧约束而普遍存在供应短缺的状况，如某些幼儿园甚至被安置在边角地带，或存在安全隐患，在验收阶段还出现面积减少的情况。一些市民生活所必需的公交场站、变电站、垃圾转运站等“厌恶性”设施常常因居民反对面临无法落地的境况。2009年，宝安区观澜街道的白鸽湖垃圾焚烧处理厂项目因为村民的阻止几经复工和停工，目前项目选址仍然无法确定和实施。

但另一方面，现有设施无论是教育、医疗、养老或是住房，均有不同程度的利用效率不高、资源浪费现象。如各归口部门在社区设置的管理、服务机构琳琅满目，包括社康中心、社区生育文化中心、人口文化公园、社区公园、社区工作站、社区图书室、社区警务室、幼儿园、老年活动中心等等，名目繁多，但缺乏统筹运营管理。有的可以节约集约用地、综合考虑的设施被分散布置了；而有的不适宜在一起的（如社区警务室和幼儿园、老年活动中心等）又缺乏足够的用地资源供给。

已建成的政府物业也缺乏统筹管理，大量公益性的设施被用来进行经营。现有的公益性设施因管理不善或依旧掌握在开发商手中，最终被私人承包封闭运营，初衷的公益目的变味，如星光老年之家，还有很多社区将其改为麻将馆、茶馆。另外，需要多部门参与的验收、监督等机制不完善，导致社会设施有规划难实施。主要体现在社区公共配套部分往往在小区竣工移交后，并未按照规划建设要求，或并不符合行业规范要求，产生“货不对板”的现象，导致社会设施利用率低下，所出现的问题也无从反馈或问责。

3 造成社会建设空间资源结构性“错配”的主要原因

深圳作为先行快速城市化的城市，在社会建设领域率先遭遇到空间资源“错配”的问题，国内其他城市也将迟早面临。而由此引发的一系列问题和一些令人担忧的新趋向，已引起人们的高度重视和深刻反思。这些问题和现象的产生，主要有以下几个方面的原因。

3.1 在社会建设空间支撑方面缺乏完整系统的顶层设计和理论支撑

根据社会生态学理论，社会生态系统作为相对独立的系统，跟自然生态系统一样，是遵循自然发展演进的规律，有一个自然发展优化的过程；社会系统同样需要进行生物生命代谢，可以自动调节；社会系统具备相对完整的序列，存在差异化的群落。按照上述理论，我国处在经济社会急剧变化、快速发展阶段，在一定时期内，社会建设滞后于经济建设段，而社会系统中作为相对完整的子系统，每一个都承担着不可或缺的重要作用，需要相互兼顾，注重多个子系统共同发挥作用。

从深圳乃至全国来看，在城市发展和社会空间资源配置上，普遍缺乏系统的顶层设计。在产业发展上，一直追求高端产业，着力引进总部企业，发展高端制造业，强调先进制造业。对于居民周边生活环境的营造，只追求外观的好看时尚，并没有从居民实际需要出发，导致了供求关系失衡的局面。在人才引进上，着力强调高学历、海归等，对于从事工业技术生产的蓝领，包括从事传统服务业的家政服务人员缺乏关怀，造成了很多社会问题。比如在深圳城中村改造过程中，忽略城中村原有社会生态网络的保持，破坏了社会生态系统，增加了政府巨大的维稳成本，激化了社会矛盾和冲突。

3.2 在社会建设空间资源供给上过于依赖政府力量

客观来看，各级政府高度重视社会建设工作，无论是政府系列人员配置，还是资金投入等方面，都付出了巨大力量，完善和加强了社会保障体系。然而尽管如此，社会建设工作改善的状况仍然不尽人意。当前深圳出现的社会建设空间资源配置错位，政府在计划、规划、建设社会服务上过多强调大包大揽和行政力量，导致了经济学意义上的“挤出”效应，把本应该由市场供应的，或者依赖社会组织解决的，都排挤出供应市场。这就造成一个相对尴尬的局面：一方面，社会团体、慈善机构等多渠道提供社会服务渠道被隔断，政府担负着所有社会服务空间的供应压力，社会资本进入该领域不仅门槛较高，而且发展空间受限。在文教体卫等领域，尽管也有社会资本承担部分社会公益职能，但在政策上不能与政府公办机构享受同等待遇。另一方面，以居民自治组织为基础、社会组织和居民广泛参与的社区服务管理局面难以形成，很多人民内部矛盾本来在社区层面可以得到很好的疏解和消化，但是最终都得由政府调解与决断。在社会建设领域如果不能开放并引入竞争机制，引导社会公众多方参与，仅靠政府事后补救，不仅政府受人力、财力和物力的限制而无法履行好自己的职责，而且必将因缺乏激励机制而导致管理运行效率低下。

由于我国社会建设领域，文教体卫，包括社区管理、养老服务等，存在不同管理主体，由不同政府部门承担，政府部门习惯于采用任务分解、责任下压的方式去执行，然后进行年终评估。而这种做法在大数据时代的今天所显出的弊端是，在社会建设空间上缺乏信息互通、资源共享、相互协同、共同监督，最终的结果很难满足居民的实际需求。

3.3 在社会建设空间发展上多头推进，效率低下且缺乏协同

4 对我国社会建设空间资源配置的思考

当前我国正处在社会发展的重要战略机遇期，也处在社会结构快速变动、利益结构深刻调整和社会矛盾不断凸显的时期。具体表现为，一是随着经济快速发展和收入水平的提高，市民群众对民生改善的要求更加迫切，对社会参与、社会公平的期待更高；二是随着跨区域人口流动，各社会服务领域之间的服务水平差距较大，开放多元的城市特质和网络社会的深入发展，给社会管理带来新的挑战；三是随着市场经济深入发展和政府职能转变，过去的那种社会建设基本靠政府“自上而下”的实施推进模式已难以为继，必须探索适应市场经济发展的社会建设新路径。

4.1 创新社会建设空间资源配给机制，完善社会建设管理服务组织架构

当前社会建设和社会管理的基本制度框架还不完善，公开透明与统筹管理机制亟待健全。在这样的背景下，通过社会建设统筹服务与管理的组织架构，理清社会建设各个领域的权责边界，将原有多头管理权责集中至统一的框架制度下，并强化政府服务的公共职能，最大限度地将公共资源整合并向社会释放，以满足市民日益增长的社会服务需求。

考虑到当前政府社会建设管理服务资源相对分散、缺乏统筹，需要在组织管理架构上，强化对政府社会建设管理服务资源的统筹管理。在体制机制上，协调衔接城市公益性物业的供应、规划、建设、运营以及监督管理的全环节，全方位统筹协调全市公益性物业的管理工作。整合市、区、社区级的社会信息网络平台，衔接医疗、文体、教育、人口等空间与社会管理类资源信息，统一建构服务于全市的综合社会服务信息平台。将信息化工作与社会管理体制改革有效结合，通过政府购买服务，由专人负责该信息化平台的动态更新与维护，数据源仍依赖各管理部门按照相关途径采集。将各部门配合信息化供需平台建设工作内容纳入部门绩效考核范畴，定期组织开展相关考评，考评结果在政府网站上对社会公开。

4.2 促进社区空间资源的优化配置，增强社会建设综合服务能力

从目前的情况看，我们依然处于解决社会基本需求以保证“底线民生”阶段，虽然各类公共配套设施正在逐步完善中，社区级服务配套设施在大部分社区内容过于单一，服务范围过“窄”，难以满足日益增长的居民需求。从政府、社会两方，同时拓宽供给渠道，增强社区基本服务设施配套，将社区服务项目与配套设施紧密结合，全面拓展医疗护理、养老服务、就业指导、家政服务等基本需求服务空间。

另一方面，转型期的社会分化和贫富分化，决定了低收入社区和低收入群体是公共服务关注的重要需求单元。因此，强化社区基本服务设施的供给能力，使社区中的老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象等弱势群体成为社区服务的主要对象和最大受益者。打破空间服务界限，统筹各社区的服务资源，对设施缺乏或滞后，不能及时配套的地区，实施资源灵活共享，以解决近期内的需求。

4.3 促进社会服务空间的集约活化利用，提高空间资源配置效率

鼓励用地及设施内部功能混合，将片区内所有用地作为整体统筹布局，摈弃单一的地块规划设计方式，采取多元混合的用地组合模式，系统考虑片区的社会服务空间，遵循统一的规划、设计以及管理模式，形成丰富、连续且整体的规划布局，达到片区内平衡且高效的土地利用目的。借鉴香港市政大厦经验，鼓励每一个城市生活组团内配置至少1个社区文化综合体，将市场、餐饮、图书室、活动室等基本生活需求集中于一栋建筑，让居民不出社区就可享受多元化、多层次以及“一站式”服务。社区根据各生活组团的特征差异，打造具有特色化服务的社区文化综合体。

鼓励自行改造，提高公益性设施容积率，在周边用地无法进一步拓展的情况下，可在规划引导下，通过申请使用政府物业维修基金或公私合营模式，采取拆除重建或者加盖等方式，提高现有公益性设施容积率以扩充使用空间，使其自主完成更新与活化。在具备一定条件的城市景观带、绿地等处，设计为公众便于进入以及使用的公共设施和公共开敞空间。鼓励建设网球场、足球场等临时户外活动设施，盘活现有的非建设用地资源。

促进社会服务设施内部功能转化，根据地区发展情况，适时将设施用途转化为当即最需要的用途，确保社会设施的再生利用。根据地区发展情况，在不同的生命周期中根据社会建设空间的需求，适时将设施用途转型为当即最需要的用途，确保社会设施的可持续发展。可参照香港用途混合相互兼容的功能准入门槛，例如，将富余的办公会议场所在使用之余对外开放，使之转换为社会最需要的活动场所，由政府统一提供条件性的租赁服务，等等。

在社会设施使用的不同时段灵活转化，通过在时间维度上调整、优化和叠加内部功能来实现社会建设空间的价值最大化。在遵循功能准入准则的基础上，建筑物或公共空间在每天的不同时段，其土地利用也应该有不同的用途, 使之得到更集约的利用，从而能够长足发挥最大的作用，例如，可使中小学的体育及文娱设施在节假日一定程度地向本社区开放。

4.4 运用市场化手段鼓励社会资本进入社会建设的空间建设领域

逐步放开对社会组织设立、运营等方面的限制，积极扶持民间组织发展，按照公平竞争原则，对于公益性质的社会团体和慈善机构等开展各项社会事业，在地价政策、财政补贴等方面给予公办机构同样的待遇，研究制定各项鼓励政策，鼓励社会资金通过BT、BOT、PPP等多种模式参与民生类设施建设。鼓励社会资金参与民生类设施建设管理以及后续运营。建立机制，引导社会组织、慈善机构及个人为社会提供土地、社会福利设施及社会服务。鼓励企业提供部分民生类设施服务。扩大政府购买服务范围，在学位缺乏缺口地区，鼓励推广学位购买模式，鼓励民办教育发展。要拓展通道，研究制定相应的操作办法，提倡鼓励社会组织、慈善机构及个人为社会义务捐献土地、义务开展社会设施建设和义务提供社会服务等行为。