从历史文化名城保护到建成遗产保护**

张 松

2018年12月25日，住建部、国家文物局在北京召开历史文化名城名镇名村评估总结大会。会议指出：“要构建完整系统的历史文化名城名镇名村和历史建筑保护体系，讲好中国故事，完善历史文化名城名镇名村和历史建筑的保护层次、类别和体系。要树立正确的保护理念和方法，坚持最大限度保留，坚持真实保护，坚持整体保护，坚持以人为本，坚持循序渐进。”显然，总结我国历史文化名城保护实践的得失和面临的问题，是寻找完善保护机制的前提，了解和吸收国外先进经验有利于制度的完善和创新。

本文再次聚焦欧洲建成遗产保护理念、国际组织推进的“历史性城市景观”保护建议、日本历史风致保护制度进行并动态比较分析，同时结合部分城市案例，阐述可持续城市的保护内容与方法。建议将城市保护政策纳入到国家发展战略和近期行动计划之中，将建成遗产和历史环境保护作为城乡空间规划的重要目标。

1 历史文化名城保护之得失

1.1 来之不易的名城保护制度

相对于文物保护制度而言，历史文化名城保护制度的建立可以说是来之不易。早在1949年之前，面对“自清末以后突来西式建筑之风，不但古物寿命更无保障，连整个城市都受打击了”的情形，梁思成先生在《为什么研究中国建筑》中已经非常深刻地剖析了其中的症结缘由：“一、在经济力量之凋敝，许多寺观衙署，已归官有者，地方任其自然倾圮，无力保护；二、在艺术标准之一时失掉指南，公私宅第园馆街楼，自西艺浸入后忽被轻视，拆毁剧烈；三、缺乏视建筑为文物遗产之认识，官民均少爱护旧建的热心。”

表1 各省、自治区国家历史文化名城分布一览表

关于城市保护，梁思成在《北平文物必须整理与保存》中做了全面的阐述，他指出，“北平市之整个建筑布署，无论由都市计划、历史、或艺术的观点上看，都是世界上罕见的瑰宝，这早经一般人承认。至于北平全城的体形秩序的概念与创造——所谓形制气魄——实在都是艺术的大手笔，也灿烂而具体地放在我们面前。但更要注意的是：虽然北平是现存世界上中古大都市之‘孤本’，它却不仅是历史或艺术的‘遗迹’，它同时也还是今日仍然活着的一个大都市，它尚有一个活着的都市问题需要继续不断地解决。”显然，对历史名城和文化古都北京进行整体保护的重要性和关键问题，早在70年前梁思成就已经阐述的相当清楚了。然而，他对北京古城保护的建议，以及他和陈占祥先生制定的“梁陈方案”，在1950年代并没有得到认可。

直到1978年实行“改革开放”政策后，我国历史文化名城保护工作才真正开始起步。1982年底，根据北京大学侯仁之、建设部郑孝燮和故宫博物院单士元等专家提议，国家建立起一种新的保护机制，由国务院确定并公布历史文化名城名录。至今，已公布134个国家历史文化名城。经过近40年的艰苦努力，名城保护工作取得了显著成效。

以我国1982年国务院公布北京等24个城市为第一批国家历史文化名城这个时间节点来看，我国的历史城市保护工作的起步并不算太晚，如果考虑到由于经济发展滞后等因素影响，相当多的城市老城区基本得到消极保存的现实情况的话，城市历史环境和传统风貌的保护应该说是正当其时。

续表一

始于20世纪西方发达国家的现代保护运动开始关注城市遗产和与日常生活相关的遗产保护。60年代开始，英国、法国和美国就已开始通过立法划定保护区来保护历史地区，日本稍晚一些，1975年国家也开始依法选定重点保护的传统建筑群地区。所谓历史地区就是由大量普通历史建筑、或居住建筑构成的具有地方特色的历史街区和居住街坊。

1.2 名城保护实践中的主要问题

文化遗产是城市不可再生的珍贵资源，需要不断进行维护、修缮和更新。长期以来，由于名城保护法制不够健全、保护观念和认识存在误区等原因，从全国范围看，名城保护中出现了一些明显的问题。1980年代开始的旧城改造对名城保护带来了第一次冲击，90年代开始实行的土地批租制度将旧城大规模改造推向高潮，“建设性破坏”至今仍然是名城保护的头号敌人。

今天，在历史文化名城保护方面存在的主要问题有：一是保护规划的法定地位不明确、权威性不够，无法成为旧城改造的基本依据。由于严格执法不到位和保护措施不力，过度开发和不合理利用现象普遍存在；二是只注重重要文物“点”的保护，忽略了历史城区和街区“面”的保护。历史城区的传统格局、肌理和风貌遭到严重破坏，历史文化街区和历史建筑成为高楼大厦森林中的“孤岛”，城市历史风貌呈现碎片化状态；三是历史城区，尤其是有一定特色的历史文化街区，由于资金投入不足，维护、整治和改善工作严重滞后，市政设施依然落后，老旧建筑年久失修，居住环境条件差，原住居民对历史保护往往无法理解和支持，甚至还希望尽快搬迁改造。

近年来，还出现了一些违背历史保护原真性原则的现象，“保护性破坏”时有发生，令人堪忧。所谓“保护性破坏”，就是指以保护的名义进行的不当改造，甚至是拆真建假，大搞“假古董”建设，导致一些历史建筑被拆毁，严重违背了文化遗产保护的原真性和完整性原则。文化遗产是不同时代形成的真实的历史遗存，拆真造假，将具有历史特征或构成地区风貌特色的大量真遗产（或许存在一些缺陷），变成了一文不值的“假古董”（图1-2）。

一方面，由于土地财政、规划执法不严等原因，多数名城保护没能实现保护规划中所确定理想状况；另一方面，经历了史上规模最大、速度最快的城市化进程和大规模旧城改造之后，城市中历史城区整体格局和景观风貌或多或少还有所保留，并能够反映一定的历史文化特征的城市，绝大多数还是这些被公布的国家历史文化名城。也就是说，历史文化名城保护制度，在保护文化遗产和维持城市风貌特色方面还是发挥了一定的积极作用的。当然，还有一些做得更好的历史文化名城，在传承地方传统文化、发展城市旅游和促进社会经济发展等方面协同推进，成就卓然（图3-4）。

1.3 双重危机下城市的机遇和挑战

2015年12月，中央城市工作会议上对城市发展中出现的问题罕见地提出了批评，会后发出的文件中指出：“城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，特色缺失，文化传承堪忧；城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高；依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等‘城市病’蔓延加重。”

简而言之，全国各地大中小城市，正在陷入自然环境严重污染和历史环境快速消失的双重危机之中。对历史城区进行“大拆大建”等过度改造的做法，不仅破坏了城市的历史环境、地区文脉和场所精神，而且还导致城市环境容量急速扩张，城市的宜居性和包容性快速降低。

在全球范围开展的环境保护运动，从自然环境到历史环境，从资源综合利用到可持续发展。无论是在理念还是行动上都已经明确地表明，同自然环境保护一样，历史环境保护作为城市发展的重要组成部分必须引起更加广泛的关注和社会各界的重视（图5）。

2 城市遗产概念的发明与形成

2.1 欧洲城市遗产概念的发明

众所周知，欧洲的城市保护最为成功，从罗马、巴黎、伦敦等国际大都市到威尼斯、佛罗伦萨、哈瓦那、斯特拉斯堡等文化古城，这种历史城市保护的全面胜利，并不像有的人认为的“欧洲城市建筑是石头的，比我们木构建筑容易保护”这么简单，欧洲城市保护起步早，管理法规完备，资金投入有保障，修缮技术领先，全社会参与程度高，这些才是其中的关键因素。

法国建筑史和历史保护理论家弗朗索瓦丝·萧伊（Francose Choay）认为城市遗产这个概念是欧洲人发明的，历史纪念物（historic monument）是西欧文化中滋生的特别产物，指由历史性记忆和审美价值而选择出来进行保护的既存人工物。

她认为意大利著名保护学者古斯塔沃·乔万诺尼（Gustavo Giovannoni）发明了“城市遗产”（urban heritage）这一术语，让人们在建筑保护和城市更新中注意到对“次要建筑”（minor architecture）的适当处理，由此开启了城市保护的新纪元。“次要建筑”，通常指非纪念性的一般建筑，它既包含所有的建造艺术形式，也包括所有类型的建筑。

在实践领域，随着《雅典宪章》和《威尼斯宪章》出台，标志着遗产保护从纪念性建筑单体保护向城市或乡村环境整体保护的重要转变。1999年ICOMOS第十二届大会上通过的《乡土建成遗产宪章》（Charter on the Built Vernacular Heritage），直接采用了建成遗产的概念。由于乡土（本土）建筑遗产具有整体建构特点，将其称之为乡土（本土）建成遗产更有利于关注遗产的环境特性和景观价值。

在国家层面，法国的《马尔罗法》是对城市历史街区保护的特别措施法，从城市规划管理的法规体系中确定了建成遗产的法定保护地位。

2.2 城市遗产保护与城市规划政策

1975年，欧洲理事会通过的《阿姆斯特丹宪章》确立了欧洲历史保护的“整体性保护”理念，将建筑遗产保护更好地融入城市规划政策和规划管理中，由此解决在遗产保护与城市发展之间可能会产生的矛盾与冲突。1985年，在《阿姆斯特丹宪章》基础上通过的《格拉纳达公约》，要求公约的缔约国“将建筑遗产的保护作为城镇和乡村规划的重要目标，确保在制定发展规划和审批工作程序的各阶段都要考虑到这一要求”。

今天，城市遗产的概念在不断扩展之中。按照国际遗产保护专家米歇尔·劳腾贝格（Michel Rautenberg）的观点，可以区分两种不同的文化遗产：第一类为指定的遗产（heritage by designation），即所有项目都是被专家评定后登录、指定和挂牌保护的；第二类为扩展的遗产（heritage by appropriation），即社会的或民族的文化遗产，包括景观、城镇风貌、生活场所，以及没有杰出历史地标的建筑群。

依据这个明显扩大了的城市遗产定义，城市建成遗产应当包括以下三大类：（1）具有突出文化价值的纪念性遗产；（2）没有突出的遗产要素，但表现出相对丰富的连贯、一致性特征；3）需要考虑的新的城市要素。包含了“城市建成形式”、“建筑物之间存在的开放空间”、“绿道”、“蓝道”等新类型城市遗产。

2.3 建成遗产概念带来的启示

1980年代，美国历史保护学者威廉·J·穆尔塔夫指出：“尽管对人造环境（man-made environment）循环利用的关怀在不断的朝好的方向转变，可是保护的基本概念还是被广泛地误解，尤其是在处理社区这类普通美国人生活环境中的建筑物和遗址的时候。”他从另一个侧面告诉了我们，历史地区（或历史环境）保护的困境所在。问题是由于在保护对象的认知和认定方面缺乏对普通建成遗产的关注，在今天的实际工作当中，有的地方对已划定历史文化街区范围内除文保单位和历史建筑之外的其他历史遗存全部拆除了。

中科院院士常青指出：“建成遗产（Built Heritage）是以建造方式形成的文化遗产，由建筑遗产、城市遗产和景观遗产三大部分组成。如果将‘建成遗产’概念的空间范围扩展开来，其另一种表述方式就是‘历史环境’（historic environment），即具有特定历史意义的城乡建成区及其景观要素，比如城市中的历史文化街区和乡村中的传统聚落。不仅如此，‘历史环境’概念的外延还包括那些虽建成遗产早已凋零，但历史地望影响依然深厚的地方。”对加强历史环境和传统风貌的整体保护提出了指导性意见（图6）。

另一方面，随着保护实践的持续深入和研究领域的全面拓展，遗产保护的“原真性”的内涵也逐渐被“完整性”的观念所完善，这意味着保护对象各部分作为一个整体的识别性与保护状态决定了城市遗产的价值。城市建成遗产的保护，需要高度关注空间环境的连续性，特别是被过去大手笔规划和旧城改造所忽略的日常生活景观和空间遗产，正是这些历史形成的具体的生活场所才是地方特色所在，才是城市灵魂不会丢失的保障。

3 日本历史景观综合保护的进展

3.1 日本历史景观保护机制的完善

近年来，日本在历史环境和历史景观保护方面有一些新的探索，以《历史风致法》为代表出台了一系列法律、法规。2004年6月制定的《景观法》，以促进城乡良好景观的形成，实现保护国土的美好风貌、创造丰富的生活环境以及富有个性与活力的地域社会为立法目标。

2007年，国会提出了建设“美丽国家”的基本设想，国家文化厅制定了《历史文化基本构想》，2008年5月颁布《关于地域历史风致维护和提升的法律》（简称《历史风致法》），同年11月正式施行（表2）。

表2 日本历史环境保护法规体系构成表

《历史风致法》，首先实现了国土交通省、文部科学省、农林水产省三省共同开展历史风致保护的协同机制。从法律的内容看出，“历史”和“街区营造”正是体现了文化财保护和城市规划、社区营造的整合和协调，在行政管理和法制上都是一种创举。政府部门之间的合作需要很大的努力，必须经过多种妥协和协调方能达成一致的目标。

其次，在保护对象和保护内容上有所创新。从以前的文化财、历史风土、传统建造物地区到现在的“历史风致”，体现了保护理念的改进：从单纯物质环境的硬件保护，到软件和硬件相结合的有形和无形文化遗产的整体性保护。国土交通省将日文“地域历史风致”翻译为“Historic Landscape in a Community”，有助于我们理解历史风致的含义。

此外，不止是《历史风致法》，日本每次出台新的法律，都会同时附有相关法律的修订。这种联动性在健全的法制中是必须的，体现了整个法律体系网络的紧密联系，也保证了每一个法律的严谨性和有效性（图7）。

3.2 日本历史风致保护的实效及意义

《历史风致法》自2008年11月施行以来，得到众多地方城市的响应，从保护成绩卓然的古都京都、奈良，到偏僻的山村和渔港城镇，城镇和乡村的地方政府都对自己辖区的历史文化资源进行发掘和整理，编制了涉及内容广泛的历史风致保护规划，并积极向国家主管部门提出申请。截至2019年1月已有72个城市的“历史风致维护和提升规划”得到中央政府（国土交通省）的正式认定（批准）（图8）。

2013年，日本文化厅参照世界遗产登录制度的模式，开始将代表地方历史文化魅力和特色、能够讲述国家文化和传统故事的项目认定为“日本遗产”（Japan Heritage）。日本遗产保护，不仅能够传播历史文化故事，而且对具有魅力的有形和无形的文化遗产所构成的多样的文化财群组进行综合性活化利用，在政策、资金和技术等方面提供支持。2015年4月开始认定公布“日本遗产”名录，至2018年底已公布97个项目为“日本遗产”。

与过去的文化财项目相比，“日本遗产”更关注保护项目的历史文化关联性、地区的综合性价值，以及在讲述传统文化故事方面的状况。“日本遗产”分为两大类，一类是地区型（Local Category），在一个城镇或乡村内可以将故事叙述完结的类别；一类是集合型（Collective Category），在多个城镇或乡村可以将故事叙述完结的类别。得到国土交通省认定的“历史风致维护和提升规划”项目，可以直接申报“日本遗产”中地区型类别项目。部分被公布为“日本遗产”的项目，也在积极争取申报世界遗产。

4 历史性城市景观（HUL）方法

4.1 遗产保护与城市发展的整合方法

2011年11月，联合国教科文组织（UNESCO）通过《关于历史性城市景观的建议》（Recommendation on the Historic Urban Landscape）这一新的城市保护文件以来，历史性城市景观这个概念已成为我国遗产保护领域的热点话题。为了全面理解这一国际文件的重要性，需要更深入全面了解国外城市保护的历程和保护思想的形成历史。

直接参与建议起草工作的国际遗产保护领域的专家班德林和吴瑞梵，在《城市时代的遗产管理——历史性城镇景观及其方法》专著中，阐述了整合遗产保护和城市发展的三种方法：第一种方法是基于把城市作为物质文化的建筑形式进行规划和管理的传统，从19世纪西特的理论到20世纪乔万诺尼的经验，再到德卡罗、贝纳沃罗、柯林·罗等人的现代方法；第二种方法源于盖迪斯和地区规划者的“有机论”观点，以及舒尔茨的场所感、格里高蒂的建筑观、林奇的地区规划（城市设计）和麦克哈格的生态管理等“地区性”方法的启示。两种方法的共性是，试图在传统和现代，建成环境和自然环境之间寻求一种新的结合，并探索一种与此相适应的城市设计管理的理论和方法。

第三种方法被称为“景观城市主义”（Landscape Urbanism）或“生态城市主义”（Ecological Urbanism）方法，从更大尺度的区域范围对城市发展进行定义的一次尝试，与通常仅限于空间方面的城市规划传统不同，这种方法对环境的所有因素进行考量，将城市视作更广泛的环境背景中的一部分，这一背景包括城市的自然特征、城市意义的层积性以及城市的所有资源，尝试按照可持续性原则对物质空间进行规划。

4.2 历史性城市景观保护国际建议

作为保护和管理城市遗产的一种创新方式，历史性城市景观（HUL）这一全新概念，是将城市建成区理解为一种具有文化的和自然的价值与特性的历史层积，包括更广阔的城市文脉及其地理环境，超越了“历史中心区”或“综合体”等旧的概念。

应用城市保护的景观方法（landscape approach），意味着在涉及城市以及更大区域的综合性规划中，应当基于对历史性城市景观这一大尺度演变的全面理解，认识到现时的城市是经过岁月累积在环境中形成的多重层积（multi-layers）环境。随着时间的推移，如何能够保持物质肌理的连续性和活力，以及伴随更广泛的演化和变革还能够维护并传承这种连续性，是城市保护面临的挑战和课题。

在国内城乡规划学领域，目前“景观”还不是特别重要的专业术语，在风景园林学科使用较为普遍。在历史保护专业领域较常使用“风貌”一词，而多数情况下“风貌”一词，给人留下不太正面的“印象”，例如往往将建造坡屋顶形式建筑，甚至是“明清”仿古建筑，当作所谓风貌保护的做法，在实际操作中出现了误读和曲解现象。

为了实现自然遗产和文化遗产的全面保护，需要将历史城区的保护、管理和规划策略整合到地方发展规划中。在建设当代建筑和基础设施时，运用景观方法（landscape approach）进行分析研究，有助于理解和维护城市的特征。如何以景观方法去识别、评估、保护和管理历史地区，充分考虑其物质形态、空间组织关系、自然环境特征，以及社会、文化和经济价值等方面之间的相互关联，需要在历史城区保护规划管理实践中积极探索。

5 小结

综上所述，无论是国际文件还是中央精神，无论是欧美国家还是日本社会，对城市保护表现出基本相同的诉求，这就是更加关注建成遗产的保护再生。代表着城市集体记忆的建成遗产，与居民日常生活环境密切相关，其整体保护、活化利用和品质提升相当重要，可以在文化传承、旅游观光、创意生活等方面发挥重要的积极作用。

因此，对于保护工作做得比较好的历史文化名城，需要以建成环境和历史景观保护的新观念，拓展城市保护对象和扩大保护范围，采取更加积极、综合有效的措施与手段，促进城市遗产的整体性保护，城市文化的全面复兴。

对于国家历史文化名城之外其他所有城镇，如何发现、发掘自身的历史文化资源，塑造具有历史内涵和时代特色的景观面貌，也是必须加强和积极开展的重要工作。住建部近年发布的《关于进一步做好历史文化街区划定和历史建筑确定工作的通知》（2017年）、《关于加强历史建筑保护与利用工作的通知》（2017年）、《关于进一步做好城市既有建筑保留利用和更新改造工作的通知》（2018年）等一系列文件，就是要推动所有的城镇在文化遗产保护和历史风貌塑造等方面实现有效管控和科学管理，并在城市设计实践中注重挖掘保护城市文化特色和地域空间特征。

进入到高质量发展和高品质生活新时代，必须从制度层面依法确保“保护优先”的政策方针，在历史风貌保护和城市特色塑造方面，需要着力开展城市精细化管理的法制化建设，将“以保留保护为主”的历史城市规划管理理念贯彻落实到不同层面。与此同时，地方政府应当积极推进以居民为主体、多种模式的保护与更新规划有序实施。