易地扶贫搬迁移民社区的治理关系与优化

马良灿，陈淇淇

［贵州大学，贵阳 550025］

一、引 言

易地扶贫搬迁工作是国家实施精准扶贫战略的主要举措。十三五期间，各级政府将对1000万已建档立卡的贫困群体实施整体搬迁。这意味着，数目庞大的移民群体将从此离开故土，到自己所不熟知的移民新区或异域环境中生存。贫困群体的社会空间流动必然使原有的社会结构、社会关系与社会秩序受到冲击，从而促成新型治理关系、治理结构与治理秩序的生成。

学术界主要从易地扶贫变迁移民社区的社会形态、社会适应与市民化困境、社区融入、因空间转移而引发的产权纠纷、社区治理紧张、城镇集中安置的政策限度、移民社区的文化转型等层面对易地扶贫搬迁移民及其社区治理问题进行了关注。王晓毅指出，移民是一个处于不断流动的群体，现有的以户籍和居住为基础的社会治理机制主要服务于异地安置，难以对处于流动的移民群体提供有效服务和管理。①王晓毅：《移民的流动性与贫困治理：宁夏生态移民的再认识》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2017年第5期。何得桂等认为，易地扶贫搬迁政策在实践中存在搬富不搬穷、见户不见人、移少不移老、移房不移地、移家不移产、移新不移旧以及冒名顶替搬迁等执行偏差现象。这种政策执行偏差使搬迁对象难以公平享受政策照顾，加重该群体的经济负担，阻碍了移民社区的均衡发展，削弱了政策执行的公信力，直接危及该群体的利益，进而引发搬迁对象的不满情绪，激发了地方政府和移民群体的矛盾和冲突。②何得桂、党国英：《西部山区易地扶贫搬迁政策执行偏差研究：基于陕南的实地调查》，《国家行政学院学报》2015年第6期。邹英等指出，在迁移流动中，易地扶贫搬迁贫困户在文化、经济以及身份认同等层面陷入了被动市民化困境之中，这种困境直接影响了移民的社会适应与社会融入。①邹英、向德平：《易地扶贫搬迁贫困户市民化困境及其路径选择》，《江苏行政学院学报》2017年第2期。周恩宇等指出，离土离乡的易地扶贫搬迁群体在向城镇迁移过程中，面临生活方式难以适应、社会关系庇护网络断裂等文化适应困境。②周恩宇、卯丹：《易地扶贫搬迁的实践及其后果：一项社会文化转型视角的分析》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2017年第2期。马流辉等认为，易地扶贫搬迁的单一化城镇集中模式浸透着地方政府通过城镇化带动贫困人口脱贫致富的经济逻辑。在这一逻辑主导下，大量移民聚集城镇，但由于没有可持续的产业支撑，致使进入安置社区的移民普遍面临就业无门、生计无保障、因空间挤压而出现代际关系紧张等生存困境。③马流辉、曹锦清：《易地扶贫搬迁的城镇集中模式：政策逻辑与实践限度——基于黔中G县的调查》，《毛泽东邓小平理论研究》2017年第10期。吴新叶等分析了易地扶贫搬迁移民的日常生活与正式制度之间的对立。他们指出，当前主导易地扶贫工作的制度逻辑是一种建设逻辑而非治理逻辑，这种逻辑强调脱贫、管控和城镇化优先，这导致移民的生活方式得不到照顾，在实践中引发了移民进行有意识、无意识和超生活负担的各种抗争，在多个层面出现社区治理的紧张与冲突。④吴新叶、牛晨光：《易地扶贫搬迁安置小区的紧张与化解》，《华南农业大学学报》(社会科学版)2018年第2期。

上述研究或多或少都涉及到移民社区的治理问题，对推进这一领域的研究具有重要的启发意义。然而，由于易地扶贫搬迁移民社区正在形成和建设中，很多深层次的治理问题正在生成，因此，有必要在深入的经验研究基础上扩展移民社区治理的研究空间。本文将以贵州X市移民社区为研究案例，围绕社区治理的标志性事件，如就业培训与安置、拆除旧房等事件，分析移民与行政主体、移民与社区服务中心的互动与博弈，理解这种基于社区结构、社区关系、社区利益分化基础上的移民社区治理结构出现的新态势与新问题，进而探索优化移民社区治理的新路径。

X市为县级市，系Q州州府所在地。X市系Q州易地扶贫搬迁的主要移民集中安置点，其易地扶贫搬迁工作极具代表性。在X市周边区域，先后建成了B“和谐家园”社区、M移民社区、J物流园移民社区、S移民社区等四个主要移民新村。十三五期间，入住这四个移民新村的居民将达到10余万人。其中，B“和谐家园”移民社区位于X市P镇，距离X市中心6公里。该社区原本是当地政府所建的公租房，后被政府划定为易地扶贫搬迁的主要安置小区。小区建筑面积为21491．15平方米，共有住房348套，居住人口8000人左右，其中移民群体5000余人。社区居民包括当地自购房的居民和X市5个乡镇以及Q州P县易地扶贫搬迁的移民群体。M移民社区是Q州规模较大的移民安置社区，位于X市顶效镇轻工业园区，离X市区10公里，交通便利，目前迁入该社区的移民近10000人，预计安置移民3万余人。J物流园安置社区位于X市P大道延伸段的J物流园内，距离该市市中心7公里，已入住移民15000余人，移民主要来自Q州两个县的17个贫困乡镇。除移民群体外，社区内还包括外来企业经营者、本地居民、外来务工的租赁者等等。S社区位于X市P街道办事处，距离市中心7公里，预计安置移民4万人。该社区目前已接纳来自Q州三个县20余个乡镇的搬迁户20000余人，是较为典型的纯移民新区，小区入住的全是搬迁移民。庞大的贫困群体从相对边远、地域分化复杂、生活方式多元的贫困村落迁入城郊附近居住，这种社会空间的流动与重组将对原有治理结构、治理关系与治理秩序造成新冲击。

二、移民社区治理的关系结构

伴随大规模移民群体的迁入，移民社区治理主体与结构呈现较为复杂的形态。以“易地扶贫搬迁指挥部”统领下的县乡村相应组织和社区综治中心为核心的行政主体、以移民群体为核心的社会主体，构成了当前移民社区治理的基本关系结构。

“易地扶贫搬迁指挥部”及其下属的县乡村级的相应组织及其移民社区服务中心或综治中心是新时期移民社区治理的行政主体，它代表的是地方政府的行政意志，是移民社区的直接主导者。在移民社区治理实践中，“易地扶贫搬迁指挥部”依据自上而下的科层制管理模式运行。以X市为例，为深入贯彻落实易地扶贫搬迁政策，打好易地扶贫搬迁脱贫攻坚战，Q州按中央要求和省委部署，对易地扶贫搬迁工作实行“战区制”，将全州划分为“五大战区”，成立州级脱贫攻坚指挥部统筹调度各项搬迁工作。县乡比照州的做法组建脱贫攻坚暨乡村发展倍增计划突击团，乡镇组建脱贫攻坚暨乡村发展倍增计划冲锋队，村级组建以“五人小组”为主的脱贫攻坚暨乡村发展倍增计划尖刀班。并由州脱贫攻坚指挥部统一指挥和调度，形成由上而下的脱贫攻坚指挥体系。

这种行政主体间所形成的指挥体系和治理结构反映了易地扶贫搬迁工作和移民社区治理的系统性和复杂性，这项工作涉及到自上而下的行政资源动员与多部门协调。除了地州级的脱贫攻坚指挥部进行总体工作的协调外，县、乡、村这三级组织的主要功能是落实迁入地、确定搬迁对象、组织动员群众进行搬迁，解决移民群体迁出后遗留的拆除旧房、宅基地复耕，土地流转、退耕还林、户口迁移等后续工作。

移民群体入住移民新村后，主要由新组建的移民社区服务中心或综治中心进行管理。社区服务中心或综治中心直接隶属于“易地扶贫搬迁指挥部”，其主要职能是承担社区事务管理，为迁入社区的移民群体提供基本的公共服务衔接工作。目前，X市成立了“N社区综治中心”、“M社区服务中心”、“J街道办事处东兴社区”等“一站式”服务中心。这些基层机构是为落实搬迁政策、维系移民社区秩序而成立的临时性过渡型机构。伴随易地扶贫搬迁工作的结束， “社区服务中心”也将撤离社区，由社区街道办承接其主要职能。社区服务机构增设计生服务、就业保障、教育咨询、医疗保险、社会保障等服务窗口，直接为社区移民提供相应的服务咨询。机构构成人员主要包括搬迁地各县镇驻派的联络员、市级各单位派遣的相关人员、公益性岗位服务人员以及楼长。县乡驻派的联络员直接面对移民群体，负责统计搬迁移民的各类信息及需求，如搬迁对象的家庭人口数、子女上学情况、人员流动情况等，通过整理汇总并与市里各单位派遣的人员对接。市里委派的工作人员则根据县乡汇总信息进行组织与调配资源。而社区服务中心内的公益性岗位主要是为解决搬迁移民就业问题，向移民子女提供的协助性工作岗位，其职能是负责搬迁移民咨询问答及业务办理指引等工作。此外，移民社区每一栋楼都设有楼长，楼长由所住本栋群众推举，并协助“综治中心”开展管理服务工作。行政力量正是通过“脱贫攻坚指挥部—社区服务中心—楼长”这一自上而下的组织结构嵌入移民社区治理关系中。

因此，易地扶贫搬迁中，存在着迁出地相应的行政机构与迁入地的行政组织同时对移民群体进行双重管辖的问题。也就是说，迁出地的县、乡、村的相应组织与迁入地的社区服务中心两者相互衔接，同时对移民群体进行管理。这种双重管辖反映了易地扶贫搬迁工作的复杂性和特殊性，同时在实践层面也暴露出很多难以克服的问题。

内部分化十分复杂的移民群体是参与移民社区治理的最直接的利益相关者，该群体既是移民社区治理的对象，也是移民社区治理的重要参与者。X市主要采用整村搬迁与零星搬迁两种形式迁移贫困群体，这些群体主要源于X市、P县、Q县各乡镇的贫困乡村。地方政府主要依据贫困家庭人口数额来确定安置社区，人口2-3人的小户型家庭安置在B社区，5-7人的家庭安置在J移民社区和M社区。这样，同一来源地的移民可能会分散在不同社区，每个移民社区的居民可能来自全州各地，移民群体的地域结构、民族组成、社区阶层分化等都较为复杂。

三、移民社区治理主体间的互动与博弈

移民社区治理的实践形态，主要表现为行政主体和移民群体围绕关涉社区生存发展的重大事件而展开的互动博弈过程。社区治理实践中，围绕移民社区治理中出现的城镇就业培训与安置、移民旧房拆除等标志性事件，两者进行了复杂的博弈与互动，这种复杂互动使移民社区治理充满各种治理风险和不确定性。

(一)就业培训与一职难求：行政主体与移民群体的复杂互动

就业是贫困群体迁入城镇移民新村中面临的最现实、最急需解决的问题，也是“挪穷窝”、“拔穷根”、“换穷业”，实现稳定脱贫的前提。依据易地扶贫的相关政策规定，建档立卡的贫困群体从其所居住的社会环境中迁移并到移民新村安置后，该群体原有的土地要么退耕还林、要么统一流转给专业合作社或村集体，其所居住的旧房也将被拆除。因此，易地扶贫搬迁最理想的结果，就是要彻底改变贫困群体的生活方式，并从根本上切断该群体与原有社会环境的联系，使他们能在新的移民社区稳定下来，实现有房可住，有业可就，稳定脱贫。该群体能否在移民新村安定下来，关键是看他们有无持续的生活来源和生存保障，有无相对稳定的工作。在组织动员移民群体进行迁移前，地方政府曾承诺要确保移民家庭中至少有一人实现稳定就业。但是，贫困群体由于缺乏基本的生存技能，他们进入异域的生存空间中很少有适合他们的生存机会和职业。为此，地方政府举办了形式多样的职业技能培训，想通过培训来拓展其生存技能和能力。然而，对积贫积弱的贫困群体而言，这样的培训似乎难以达到其稳定就业与脱贫的目标。

地方政府曾委托企业或专业人员为移民群体进行月嫂、家政、针织、纺织、厨师、计算机运用等行业技能培训，规定每个贫困户家庭只能派一人参加一次的就业培训。培训结束后，培训机构将进行专业知识考试或测评，通过考试者将颁发从业资格证，或直接到相关企业就业。笔者曾参与了S移民社区有关计算机知识运用的技能培训。该班共有学员60名，主要是源于贫困家庭的青年人。这些学员对计算机办公自动化等实用技能不了解，但对娱乐性的游戏聊天较擅长。在培训过程中，培训师从计算机基本的操作原理开始讲授，但学员并未认真听讲，利用培训时间聊天、打游戏、看电视，因此这种培训并未使他们获得真正的适用技能，更不可能因为这次培训就能就业。M社区的移民就业培训主要由入驻企业提供，培训内容是缝纫机的操作技能和针织技术，培训合格后可直接在入驻企业上班。这种培训实质上是一种岗前培训，搬迁移民在培训期间没有任何补助，因此参加培训并最终进入企业工作的人很少。J移民社区的就业培训安排在市中心，学员到那里乘坐公交车需要40分钟的车程。由于往返过于频繁，许多学员培训几次就不再参与培训了。因此，针对移民群体的就业培训并非如政策宣传中“培训一人，就业一人，脱贫一户”那样理想，很多移民进入移民新区基本上都处于失业或半失业状态，更未实现所谓的“换穷业”目标。

为解决移民群体的就业困难，当地政府通过建设创业园区，给创业者提供税费减免、担保贷款、免租门面摊位费等优惠政策来带动移民群体的就业。但很多移民对政府的行动往往持观望态度，更多的是选择逃避风险。因为对该群体而言，由于缺乏创业经验，这种创业充满很多不确定性。M社区在相邻的公共生活区域菜场外设置了将近20个摊位，其中只有10个摊位被搬迁户所使用。当地政府想要通过创业实现就业的目标在实践中难以实现。

移民就业困境的形成是多种力量共同作用的结果。首先，移民社区服务中心作为就业培训与提供就业服务的组织者，其所开展的就业培训与提供的就业信息并不能完全契合移民群体的实际需求，而更多的是为了迎合上级部门的检查验收。从表面上看，社区服务中心所开展的“就业援助月”、“春风行动”、“民营企业招聘周”等系列活动与每月不断更新发布的用工单位空岗信息可谓形式饱满，内容丰富。但这些行动和信息主要是为了应付上级检查，很多就业培训内容和就业信息根本就不适合搬迁移民。其次，作为地方政府委派的市场经营主体也是促成移民群体就业困难的重要力量。企业进驻移民社区并为移民群体进行岗前培训并提供就业岗位，表面上看是在尽企业社会责任，为政府分忧为移民群体服务，但其根本目的主要是为了盈利。这些企业进驻社区后，不仅可以享受政府提供的各种优惠政策，同时有大量的廉价劳动力可供选用，劳动力供大于求。在用工过程中，这些企业家尽可能降低移民工资，尽可能减少生产成本，获取更多利润。因此，搬迁移民在企业用工过程中不仅工资较低，而且经常遭受责骂和打压，导致移民的生存处境更加困难。最后，由于行政主体不断强化移民“搬迁户”的身份，并将移民进行了标签化，移民也逐渐认同并内化了自身的“搬迁户”身份，并逐渐形成“等”、“靠”、“要”的保守思想，这种业已固化的思想使他们不愿主动寻找就业机会，提升就业能力。总之，由于处于失业或半失业状态，移民群体缺乏持续稳定的生计来源，该群体的生存前景令人担忧。很多人难以支付城镇生活的成本，最终只能选择回迁或返迁到迁入地。移民群体迁回原地，将使易地扶贫搬迁工作大打折扣。

(二)旧房拆除工作的两难：地方政府与移民的互动博弈

从政策意义上说， “挪穷窝、拔穷根”是易地扶贫搬迁工作的核心。而“挪穷窝、拔穷根”在实践中的具体体现，便是将易地扶贫搬迁对象的旧房彻底拆除，进行宅基地复耕或退耕还林，使该群体从此离开故土，从根本上断绝他们故土重迁的念头。因此，旧房拆除是易地扶贫搬迁工程的重要且必须落实的政策环节。然而，旧房拆除再次触发了地方政府与移民群体的敏感神经，双方之间因这一事件引发持续不断的矛盾和冲突。

在旧房拆除过程中，即便政府与搬迁移民之间曾签订过旧房拆除协议，但地方政府在具体实施过程中却频频受阻。首先，一些移民认为，政府拆除旧房时政策执行不到位，没有遵循公平公正的原则。部分移民在村里新建房子时没有拆掉以前的住房，同时拥有两套住房。搬迁后这些移民通过借助各种关系，用一套本来就没办法居住的旧房子来应付政府的拆除工作，自己原有的住房并未拆除，由此引发其他移民的不满，使得政府拆除旧房的工作受阻。其次，移民群体对未来生活的忧虑以及政府对拆房补偿款的拖延也是拆房工作受阻的重要原因。移民群体入住移民新区后，就业困难、缺乏稳定的生活来源，难以支付昂贵的生存成本，面临前所未有的生存压力，他们对未来生活忧心忡忡，难免产生难以割舍的乡愁。在他们看来，保留农村的住房是其无法在城市生存的后路，而拆除旧房等同于从根本切断了他们的后路，甚至有可能将他们推向绝路。此外，由于政府当初承诺在旧房拆除后会给予每人3万元的补贴，但在实际拆房过程中补贴款未能及时发放，进而发生移民阻拦拆房、迫使拆房工作被迫终止的事件。但如若停止拆房，政府又面临那些被拆除房屋移民的压力。因此，相关部门拆除旧房的行动进展缓慢。

在实践中，很多移民群体为了保留原有旧房，降低生存成本，主动无条件地退出了移民新村的新房和相关补助，迁回了原来的村落。对这些回迁户而言，如若不从根本上解决生存问题，在移民新村新房中居住毫无意义，而且只会不断增加生活成本。尽管回迁的成本和因迁入移民新村而产生的各种费用由移民自行承担，但回迁之路也并非一帆风顺，充满各种障碍，地方政府相关部门总会设置各种障碍，尽可能阻止移民群体回迁。因为回迁一旦形成规模效应，这不仅直接关涉到脱贫攻坚目标的实现，而且还会直接影响各级政府相关部门的业绩考核。

目前，移民群体和地方政府所采取的一种双方都能接受的做法或默契，是地方政府尽可能不拆除移民旧房或推迟拆房期限，允许移民回迁出地居住或两头居住，但移民必须配合地方政府的易地扶贫搬迁工作，当遇到上级对移民新村进行检查和考评时，移民必须回移民新村居住几天，待检查或评估结束后移民再回乡居住。由于易地扶贫搬迁工作牵涉部门较多，上级相关部门检查评估与考核工作持续不断，因此，尽管地方政府已经做出了让步，但很多移民认为来回往返过于频繁，两头居住的成本过高。最终，地方政府只能不断作出妥协，一旦遇到上级考核检查，便派出车辆将那些不太愿意回移民新村居住的居民接回来，并为他们购置一些生活必需品，确保在检查评估中这些群体能在移民新村居住几天，评估结束后再派车将他们送回迁出地生活。为应付检查评估，对那些已经回迁但又不配合地方政府工作的村民，地方政府只能发动一些乡村干部冒名顶替，在移民的原有新房中居住，以便应付检查评估工作。

无论是就业培训还是旧房拆除，移民群体与行政主体的权力利益关系博弈与互动均十分复杂。这种非均衡的互动关系直接危及移民社区的治理结构与治理秩序。因此，如何确保移民社区关系与社区秩序的良性运行，如何使移民群体在社区中获得安全感和归属感，并最终能融入城镇生活之中，成为今后健全和完善移民社区治理关系与治理结构必须解决的关键问题。

四、新形势下移民社区治理面临的困境

由于移民社区正在形成和建设之中，因此在健全和完善社区治理的实践过程中还存在不少问题，同时很多新问题正在逐渐生成。因此，无论是社区的组织管理、还是政府与移民群体的各种关系都还未完全理顺。而对移民群体的双重管辖、移民社区治理出现的内卷化困境，则成为困扰新形势下移民社区治理的两个关键问题。

(一)移民群体的双重管辖困境

所谓移民群体的双重管辖困境，系指迁入地和迁出地的相关机构同时对移民群体进行管理，从而使移民群体面临具体问题时寻求两种机构帮助却遭受彼此推诿、无从解决的状态。一方面，在当前移民社区治理实践中，移民群体同时受到移民社区综治 (服务)中心和迁出地所组建的工作机构的双重管理。这两种机构在对移民群体进行管理和提供服务时，经常出现管理服务职能重复的状态。另一方面，搬迁移民进入移民社区后，即便政策允许移民户口可迁至城镇，但绝大多数移民还是选择保留农村户口，实行人户分离，继续享受农村的医疗、养老、低保等优惠政策，拥有土地、林地等的使用权。但农村优惠政策实行属地管理，因此迁出地相关行政部门对移民依然有管辖权。即便将户口迁至城镇的移民，由于隶属关系不清，移民将同时接受迁出地和迁入地相关部门的双重管辖。

在移民社区治理实践中，这种双重管辖体现了社区移民的过渡性特征。对于还未在城镇移民新村站稳脚跟的广大贫困群体而言，在面对各种困难和问题时，首先想到的是迁出地的村干部或乡镇干部，因为他们和这些乡村干部已经建立了相对稳定的干群关系，熟悉彼此的工作方式。对他们而言，社区服务中心是一个相对陌生的机构，由于不认识里面的工作人员，因此沟通起来比较困难，去找该机构反映和解决问题的难度较大。在实践中，这种双重管辖对处于无所适从状态的移民群体而言，发挥着一定的保护性功能。

但同时，这种双重管辖也可能带来相互推诿的结果。当移民群体向迁出地的乡村干部寻求帮助时，乡村干部尽可能推卸责任，认为移民既然迁出去了就不属于他们的管辖范围了，并让移民有问题直接去找社区服务中心解决。而当移民去社区服务中心寻求帮助时，工作人员又告知他们找迁出地的机构解决。这样，移民群体寻求帮助却遭遇相互推诿，他们面临的很多实际问题无法解决。随着移民社区建设的深入推进和移民群体的不断迁入，移民群体将面临各种更加具体和复杂的问题。因此，不从根本上理清移民社区的行政管辖范围，明晰管辖机构的权责与服务职能边界，移民社区的治理困境就无法从根本上缓解。

(二)移民社区治理的内卷化

社区治理的内卷化是当前移民社区治理面临的突出问题，这种内卷化困境在一定程度上消解了易地扶贫搬迁的社会效果。所谓移民社区治理的内卷化，系指地方政府持续不断地向移民社区注入各种资源以改善移民群体的外在生活环境，但资源的持续介入既没有从根本上提升社区移民的生活水平、树立地方政府在移民群体中的信任和威信，也没有促进行政主体和移民群体之间良性互动关系的建立，使移民社区治理处于过度重视社区外部物质环境的建设而忽视移民社区内生性发展能力培养与实际需要的病理状态。

在移民社区建设过程中，地方政府曾投入大量资源来进行社区基础设施与外部环境建设，尽可能满足移民群体对教育、医疗、交通服务、就业等方面的客观需求。如，将移民新村建在离城镇不远的地方，方便移民群体子女上学、就医、就业等。为解决移民群体的就业问题，在移民新村附近建立产业园区，委托企业对移民群体进行就业培训。为丰富移民群体的社区生活，曾组织相关文艺机构到社区进行文艺表演等等。这些举措表明，地方政府力图为移民群体营造一个良好的外部生活环境。但真正推动地方政府进行移民社区建设的动力，不是来自移民群体的迫切需要而是源于层层加压的政绩考核压力。地方政府进行移民社区外围环境的建设，主要是为了应对各级部门的参观考察与评估。易地扶贫搬迁工作的特殊性使地方政府疲于应对各种检查和评估，忙于制作大量的书面材料。因此，无论是针对贫困群体的就业培训还是进行各种社区外围的营造活动，其出发点不是移民的现实需求而是应付各种检查评估。在各个社区服务中心曾专门制作了搬迁移民创业就业的带头人光荣榜。但光荣榜中的人物要么在现实中查无此人，要么创业就业信息被夸大。此外，当地政府将大量的资源投入到移民社区外表的建造、复杂的搬迁工作动员与迎检、打造工业园区等活动中，但他们不能从根本上回应和解决移民群体面临的生存发展、就业安置等深层次问题，无法满足移民群体的真实需要。大量资源的投入并未从根本上改善移民群体的生存处境。因此，由于创业无门，就业无路，生存无保障，很多贫困群体进入移民新村后的生活水平和抵御风险的能力非但未能提高，反而降低了。该群体对地方政府充满了各种怨言，甚至很多人迫于生存的压力不得不走上回迁之路。

现今移民社区中居住的社区居民，主要是老人、儿童和部分妇女，也就是迁入前的留守老人、留守儿童和留守妇女，男性青壮年和部分妇女基本上都外出务工了。这些“三留守”人员由农村迁入城镇，尽管居住环境有所改善，但生存成本也随之增加，加之失去了土地所带来的增益，使他们面临的生存问题更加严峻。在城镇留守的老人和妇女，更多地是为了子女上学，一旦子女放假，很多人又带着小孩返回农村了。他们周期性地在城乡流动和漂泊，并在流动和漂泊中失去了归依。很多移民群体之所以对地方政府拆除旧房的行为极为抵制，更主要的原因就在于他们在城镇难以立足，找不到归依。对他们而言，家乡是他们生存的最后一道防线。这道防线一旦失去，等于将他们推向了绝路。

因此，移民群体参与社区治理的过程，显得非常盲从和被动，缺乏社区参与的主体性。他们对未来生活的前景，更是充满了迷茫和无所适从。地方政府只有改变资源投入的路径和轨道，重视社区的内源性发展，切实满足该群体的真实需要而不是做表面功夫，移民社区治理才可能摆脱内卷化困境并最终实现善治，地方政府的威信和信任关系也才可能真正树立。

五、优化移民社区治理的新路径

优化移民社区的治理结构和治理路径，实现移民社区治理关系与治理秩序的良性运行，确保移民群体在社区治理的过程中重建自身的主体性，并在新的社会环境中获得新的生存与发展机会，在新形势下显得极为迫切。而要实现移民社区的善治，需要改变地方行政主体只注重社区外在的物质环境建设而忽视移民群体内在的发展能力的培育、过度强调表面功夫而忽视贫困群体核心利益的治理理念。

一方面，地方相关行政主体应改变资源的投入路径，由仅仅重视社区外在环境的建设转向关注移民群体自身发展能力的培育上。主导当前地方政府对移民社区进行资源投入的逻辑是一种“物质建设逻辑”而非“内生性的能力发展逻辑”。在移民社区形成之初，健全和完善移民社区的外在环境，使移民群体生活在相对好的生存环境中，这是非常必要的。但随着大量移民群体的持续入住和移民社区的纵深发展，再反复将宝贵的资源投入到社区外围环境的建设中，还停留在迎接检查评估中上级所关心的考核指标上，这不仅会造成大量的资源堆积和浪费，而且还会引发移民群体的不满情绪，导致社区治理关系更加紧张。因此，地方政府的资源投入应直接回应和满足贫困群体的真实需求，由仅重视“物的发展”而转向“人的内生性发展”上来，为贫困群体发展能力的培育和发展，为该群体就业、创业尽可能创造更好的平台和机会，使他们获得可持续发展的潜力和能力。只有这样，扶贫资源的投入才是有效的，地方政府的行为也才可能得到移民群体的认同，两者之间也才可能进行良性的沟通和互动。

另一方面，地方政府应改变以政绩考核为中心的评价机制，突出以移民群体利益为中心的治理理念。当前移民社区治理之所以陷入各种治理困境之中，根本原因在于地方政府过度彰显了以政绩考核为中心的目标导向。由于过度强调政绩因素，使各级行政主体将大量珍贵的扶贫资源用在打造超大型移民新村的社区景观，物质环境改造与迎检评估上。这样，在移民社区建造过程中，地方政府投入的资源越多，所引发的治理问题越突出，移民群体对政府的意见也越大。因此，移民社区治理的行政主体只有转变自身的目标导向和行动理念，由以政绩考核为中心转向以移民群体的根本利益为中心，其组织行为才具有合理性。坚持以移民群体的利益为中心，是国家所倡导的“以人民为中心的发展”这一新的发展理念在易地扶贫搬迁移民社区治理场域中的具体呈现，体现了国家发展理念与移民群体根本利益的高度契合。因此，在社区治理实践中，坚持以移民群体利益为中心的目标导向，就是要彰显该群体在社区治理实践中的主体性地位，尊重该群体的需求、愿望和呼声，从他们在就业、教育、医疗、健康、生计等方面面临的迫切需要出发来推进社区建设与社会政策设计，并从社会制度与社会政策的完善层面来确保移民群体在融入城乡的过程中实现可持续发展。

例如，在医疗保障方面，可以将移民群体纳入城镇居民社会医疗保障范畴，享有城镇居民的同等权利；在教育层面，移民群体子女享受和城镇居民同等待遇，可以直接进入政府的公立学校就读；在社会保障方面，移民群体可以纳入城镇居民的最低生活保障范畴，同时可以享有失业保险、养老保险、社会救助等政策支持。同时，应当将移民群体的职业培训与就业安置纳入长期的社会政策支持范畴，重视长远效应而不是短期利益，严格依据移民群体的主体性愿望和需求开展培训，将培训、就业和生存发展等作为一个整体来看待，全面提升移民群体的生存发展与适应社会的能力。同时，应当给移民群体在迁出与回迁之间留有余地，给他们返乡创业留有空间，尊重该群体的选择性权利。地方政府不能采用一刀切的政策强行拆除他们的家园，断绝他们返乡的念头。只有这样，移民群体和各级行政主体之间才可能建立良性的互动关系，移民社区关系与社区秩序也才可能走向和谐发展与社区共治的轨道，移民群体也才可能在参与社区治理的实践中实现自身生存和发展的权利。

总之，地方政府只有改变扶贫资源的投入路径和方向，只有坚持以移民群体的根本利益为中心的目标导向，才可能克服当前移民社区治理出现的内卷化困境。

六、结 语

因易地扶贫搬迁而形成的移民新村是近年来国家脱贫攻坚战略推动下的产物。这些附着在城镇周边而人为建构起来的新景观，它们因扶贫而形成，也因扶贫而产生各种治理性问题，它们既不同于乡村社区，也有别于城市社区，是一种处于城乡之间的一种过渡型社区，其治理结构与治理关系呈现出新的形态。在论文中，笔者以就业安置、旧房拆迁等典型性事件为线索，将移民社区治理嵌入在行政主体和移民群体两者的关系结构中，分析了移民社区治理关系与治理结构的变动趋势、实践困境与治理路径。由于移民新村正在建设、形成和发展中，移民社区治理结构、治理关系与治理秩序还未完全建立起来，移民社区治理存在的一些深层次问题也还未完全显现。但可以肯定的是，移民群体在移民新村中面临着严峻的生存与发展问题，该群体的生存前景堪忧。地方政府只有转变资源投入的路径和移民新村的建设目标，真正将移民群体的根本利益置于关注的中心，尊重移民群体的主体性选择，将易地扶贫搬迁工作真正落到实处，使移民群体在参与社区治理的实践中扩展自身的生存发展的机会和能力，移民新村才可能实现真正意义的善治。可以预见，随着移民新村的建设进度的进一步加快，越来越多的移民将入住社区。在这一过程中，原有的社区治理问题与新出现的社会问题相互交织，互相叠加，这一切将使移民社区治理呈现更复杂的形态。